黄委审计局局长 张建军

编者按：

1985—2025年，黄委内部审计砥砺奋进40年，为黄河安澜提供了坚实的监督保障。本文详细回顾了黄委内部审计组建完善、构建内部审计体系、配合国家审计调查、内部集中联合审计的发展历程，特别是党的十八大以来，黄委内部审计改革创新，坚持加强党的领导、常态化“经济体检”、健全整改长效机制，实现新时代新阶段内部审计工作新发展，以高质量审计成果为黄河流域水利高质量发展提供坚强保障。

黄河宁，天下平。黄委是水利部派出的流域管理机构，代表水利部在黄河流域和新疆、青海、甘肃、内蒙古内陆河区域内依法行使水行政管理职责，承担黄河防汛抗旱总指挥部办事机构职责，具有点多、线长，管理类型复杂、管理级次多等特点。黄委党组高度重视审计工作，切实筑牢资金和干部安全防线。自1985年至今，黄委内部审计砥砺奋进40年，为推进治黄事业高质量发展提供了坚实的监督保障。

探索发展 内部审计组建完善

1984年下半年，原水利电力部党组发出了在全系统组建审计机构和开展审计工作的通知。黄委党组迅速响应，于1985年5月成立审计处，人员编制5至7人，黄委内部审计工作由此起步。

1986年1月，黄委第一次审计工作会议在郑州召开，会议要求加速推进机构组建，一年内基本建成审计工作网络架构。全河各级审计部门边组建、边工作,抓重点、打基础，积极培训人员和开展试审,初步打开工作局面。

1991年，黄委设立审计局，人员编制13人，下设2个处室。同年5月，出台《黄委会内部审计机构设置意见》，明确机构设置原则和人员编制要求，进一步推动了内部审计组织机构建设和审计工作开展。

与此同时，黄委加快推进内部审计制度建设,强化行业管理和业务指导。1990年，制定了《黄河水利委员会审计工作年度计划管理办法（试行）》及配套的《黄河水利委员会审计工作考核办法》等制度；1991年和1997年，先后制定了《黄河水利委员会内部审计工作暂行规定》和正式规定，为加强内部审计提供了规范依据；2001年，黄委党组建立了领导干部任期经济责任审计联席会议制度，并出台了《黄河水利委员会领导干部任期经济责任审计暂行办法》《黄河水利委员会领导干部任期经济责任审计规程》等规范性文件，内部审计工作在制度化、规范化方面迈出坚实步伐。

2002年，黄委确定审计局人员编制12人。2004年，将财务局稽查处整建制划转审计局，增加审计局人员编制6人，共18人，下设3个处室，进一步强化了审计局的职能和作用，审计局现有机构设置格局形成。

开拓创新 构建内部审计体系

2003年，黄委审计局针对审计工作中存在的思路不清、措施不力、效率不高、成果不新等问题，积极推动改革创新。系统学习《审计署关于内部审计工作的规定》、中国内部审计协会内部审计基本准则和具体准则，广泛开展调查研究，全面梳理现有制度，确定了“观念更新、制度创新、方法革新”的总体思路，并从顶层设计入手，制定《黄河水利委员会内部审计体系建设框架意见》，构建了组织体系、制度体系、服务体系“三位一体”的内部审计体系，有力提升了审计工作质量和效能。

一、内部审计组织体系建设。包括基本规定、联席会议制度、联合审计办法、审计人员资格管理以及委托社会审计业务管理等7项内容。

修订黄委《内部审计工作规定》，明确在全河实行内部审计监督制度的根本要求。建立联合审计制度，整合全河审计资源，解决人员少、任务重的矛盾，提升工作效能。制定《委托社会审计业务管理办法》，规范第三方审计范围和要求，杜绝“花钱买过关、买审计结果”的现象。实施审计人员资格管理，加强业务考核和培训，打造政治过硬、业务精湛的专业队伍。

通过组织体系建设，既解决了人员不足的现实困难，又提升了审计工作质量，形成了良好局面。

二、内部审计制度体系建设。针对内部审计制度的系统性、条理性、相互制约性欠缺，不利于操作的状况，根据内部审计制度体系框架，黄委逐年出台了行业管理、审计实务、督促实施和成果利用四方面22项制度。

一是制定行业管理制度，规范审计行为，严肃审计纪律，使广大审计人员切实做到“嘴严，心正，眼明，身净”；二是制定审计实务制度，覆盖治黄工作各个领域、各个层面，为各级审计部门依法开展审计提供制度保障；三是制定审计落实制度，包括审计决定、意见的落实办法，后续跟踪问效办法，内部审计处罚办法等，从根本上解决审计决定执行不力的问题；四是制定成果利用制度，包括经济责任审计如何运用到干部的考核、任免、奖惩之中，其他审计项目成果如何运用到目标考核和各项管理活动中等。

三、内部审计服务体系建设。包括委机关审计联系员制度、委属单位业务定点联系制度以及加强“事前防范”和“关口前移”的意见等。

在服务内容上，坚持“为治黄建设服务，为经济发展服务，为党风廉政建设服务，为干部队伍建设服务”的宗旨；在服务对象上，一是帮助被审计单位提升管理水平，提高经济效益；二是为单位科学决策当好参谋和助手；三是服务于基层审计、财务部门。在服务方式上，采取政策咨询、技术指导、以审代训等。

通过完善制度体系建设，黄委内部审计实现了六大转变：一是定位上由“以审为主”向“立足服务、搞好监督”转变；二是范围上由“盲目求全”向“全面审计，突出重点”转变；三是内容上由“财务收支审计”向“管理效益审计”转变；四是时限上由“侧重事后监督”向“关口前移”转变；五是方式手段上由“常规审计”向“常规与突击审计”相结合转变；六是技术上由“传统审计”向“计算机辅助审计”转变。

这一系列变革使审计工作实现了质的飞跃：审计人员主动服务大局，寓监督于服务之中，内部审计工作得到充分认可和尊重，内部审计职能作用得到有效发挥；《构筑黄河特色的内部审计模式》获2006年黄委体制管理类创新成果一等奖。

协同发力 配合国家审计调查

1998年以来，随着国家治黄投入大幅增加和“审计风暴”力度持续加大，黄委各项工作面临更严格的国家审计检验。审计局积极配合国家审计工作，新的审计理念和协调配合机制得到应用，国家审计与内部审计协同效能得到充分发挥，取得了良好效果，解决了很多困扰多年的问题，也暴露出了内部审计的局限性，为黄委内部审计转型升级提供了宝贵经验。

一、配合2002年至2003年水利建设资金情况审计调查

2004年，审计署对黄委2002—2003年水利建设资金进行审计调查，这是国家“审计风暴”后黄委首次接受大规模建设资金审计。黄委党组高度重视，要求积极主动配合。审计局提出“找准位子、放下架子、多出点子、少捅娄子”的配合思路，积极协调配合，既争取审计署对治黄工作的充分理解，又共同开展体制机制专项审计调查，客观分析问题成因、提出建设性意见，促进了水利工程管理体制改革。

审前及时联络，积极动员，自查自纠。审计局主动赴审计署特派员办事处，介绍黄委基本情况，提前了解审计工作安排、重点、要求等。同时结合近年曝光的典型问题和内部审计发现突出问题，要求各单位做好资料汇报准备、自查自纠工作，并会同其他部门组成联合检查组对委属有关单位自查自纠情况进行重点抽查。

审中全力配合，积极沟通，减少分歧。审计局派出骨干力量全程配合审计工作。针对黄委管理体制特殊的情况，耐心介绍基本情况、分析利弊，增进审计组对黄委的了解；及时向黄委领导汇报进展，反馈信息。对于审计发现的问题，会同被审计单位研究政策，分析问题性质和原因，落实整改。针对审计发现的严重违法违规问题做到不袒护，对资金管理体制机制问题加强沟通，维护国家和黄委整体利益。

审后客观分析，全面整改，严肃问责。针对国家审计暴露出黄委在水利建设资金管理方面存在的体制、认识、管理等问题。审计局统筹协调，制定整改方案，召开推进会议，逐个问题进行研究；开展财经、审计法律法规和政策咨询活动，为基层出谋划策，指导督促整改；复核整改材料，汇总报告，积极与审计署沟通，充分发挥了内部审计监督、咨询、服务职能作用。

二、黄委2008年至2010年财务收支及黄河水资源保护开发利用专项审计调查

2010年11月至2012年1月，国家审计署对黄委2008-2010年财务收支及水利项目资金管理使用情况进行专项审计调查。此次审计调查由国家审计署农业与资源环保审计司协调，9个特派员办事处实施，具有参审人员多、覆盖面广、持续时间长等特点。

审计调查期间，审计局按照黄委党组部署，坚持“全面协调、加强沟通、掌握信息、积极引导”的原则，主动配合调查，共同查找阻碍治黄事业高质量发展的体制机制障碍，在重大问题上达成共识。此次审计调查共提出黄委在财务管理、履行职责、能力建设、建设管理方面存在的四大类问题。黄委党组高度重视，机关部门、委属单位全面配合审计，及时整改，得到国家审计署及相关特派办的充分肯定。

乘势而进 内部集中联合审计

国家审计暴露出黄委内部监督的局限性。为学习国家审计思路，揭示管理短板和体制机制障碍，发挥内部审计补充作用，形成监督合力，深化治黄体制和运行机制改革，规范水利建设资金管理，落实审计整改意见，黄委党组决定在全河全面开展水利建设资金联合审计。

2005年2月，黄委党组印发了《关于开展水利建设资金内部集中联合审计行动的决定》，成立领导小组，召开动员大会。审计局抽调60余名干部职工组成10个审计组，经整训后于同年3月初进驻各单位，拉开了内部集中联合审计的序幕。

内部集中联合审计以“围绕中心、服务大局”和“全面审计、突出重点”为指导思想，以水利预算、投资计划和资金使用管理为主线，聚焦重点资金、项目及环节，按照“揭露问题、分析原因、规范管理、促进改革”的思路，查清“是什么”、分析“为什么”、评价“怎么样”、回答“怎么办”。通过扎实有效的审计，进一步规范水利建设资金的管理和使用，促进治黄管理体制和运行机制改革，提高建设管理水平和投资效益，保障工程、资金、干部和生产安全。

审计过程中，各审计组创新工作方法，综合运用全面检查和突出重点相结合、“顺藤摸瓜”和“顺瓜摸藤”相结合、财务资料检查和工程资料检查相结合、内业资料审核和外业工程检测相结合、财务收支审计和效益审计相结合、常规审计方法和非常规审计方法相结合等多种审计方法，把发现问题与分析建议结合起来，推行审前预告、结果公告、审计承诺、审计要情报告制度，推动了黄委内部审计模式的实践和发展。

内部集中联合审计增强了各级领导和广大职工的审计与法规意识；违规资金比例逐年下降，重复违规问题明显减少，影响经济安全的行为得到遏制；各单位内控制度持续建立和完善，在计划管理、建设管理、资金管理等方面出台了一系列制度办法，堵塞了漏洞，经济效益明显提高。同时，新的审计理念得到落实，内部审计的影响力进一步扩大。

2005年12月21日，时任黄委主任李国英带队向时任国家审计署审计长李金华作专题汇报。黄委内部审计与国家审计相结合的工作机制得到审计署肯定，首次定义“黄河审计模式”，并要求总结宣传，初步确立了内部审计作为国家审计延伸和重要补充的地位。2006年，中国内部审计协会在黄委召开经验交流会。2007年，黄委审计优秀经验做法被水利部推广至全国水利系统。2008年，黄委在全国内部审计“双先”表彰暨经验交流大会上进行交流，被审计署授予“全国内部审计先进单位”称号。

集中统一 坚持加强党的领导

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视审计工作，2014年国务院印发《关于加强审计工作的意见》，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要求统筹整合审计资源，加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用。2018年组建中央审计委员会，加强党对审计工作的集中统一领导，要求努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。2019年中央审计委员会印发《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》。习近平总书记对审计工作作出重要指示，强调审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要以高质量审计监督护航经济社会高质量发展。

为切实加强党对审计工作的领导，黄委党组于2019年4月批准成立黄委审计工作领导小组。2024年12月，黄委党组将黄委审计工作领导小组和黄委经济责任审计联席会议合并为黄委内部审计工作领导小组。领导小组组长由黄委党组书记、主任担任，副组长由有关委领导担任。成员由黄委办公室、规计局、财务局、人事局、审计局、机关党委（机关纪委）等部门主要负责人组成。领导小组办公室设在审计局。

黄委制定印发《黄委内部审计工作领导小组工作规则》《黄委内部审计工作领导小组办公室工作细则》，优化审计工作领导小组办公室职能作用，在决策部署指挥、资源力量整合、项目实施管理、贯通协同等方面上下联动、系统发力。

每年年初，审计局落实全河工作会议和内部审计工作领导小组会议要求，印发年度审计工作要点，明确工作重点。按照“两统筹”和三年全覆盖要求，指导各级内部审计部门编制审计项目计划并督促实施。整合全委审计力量，优化组织方式，完善“一盘棋”格局，切实提高审计效能，为基层减负。

全面覆盖 常态化“经济体检”

为充分发挥内部审计在国家审计全覆盖中的作用，黄委自2016年以来开展内部审计全覆盖工作，并印发《黄委关于推进内部审计全覆盖的实施意见》。按照统一指导、分级负责的要求，把握形式与内容的统一，逐级覆盖、逐类覆盖、逐项覆盖，以3年为周期，对所有单位、所有年度、所有资金进行审计全覆盖，重点单位、重点事项增加审计频次，截至2024年，完成三轮审计全覆盖，实现横到边纵到底、查早查小的常态化“经济体检”。

审计局牢牢把握经济监督这一定位，聚焦主责主业，发挥全河审计“主力军”“领头羊”作用，坚持全河审计“一盘棋”，不断优化审计项目和审计组织方式“两统筹”，加大处理问责力度，形成了常态化、动态化震慑。具体审计工作如下。

紧贴改革实践，强化重大政策和重点项目跟踪审计。围绕黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，对“十三五”“十四五”黄河重大基本建设和重点民生项目进行全过程跟踪审计，促进政令畅通、政策落地生根。

紧抓权力运行，强化经济责任审计。紧盯“关键少数”，以公共资金、国有资产、国有资源管理为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为主线，以“三重一大”决策制度执行为重点，按照干部管理权限对委属单位主要负责人组织开展经济责任审计，实现单位主要负责人离任、任期满五年“两必审”。在三轮审计全覆盖中，共实施经济责任审计57项。

紧扣资金绩效，强化预算执行审计。按照“下审一级”原则，开展预算执行审计，并结合实际开展提级审计。落实“过紧日子”要求，关注资金使用的真实性、合规性、有效性，促进管理规范，揭露风险，提出化解风险的建议。

紧防薄弱环节，强化企业审计。聚焦企业财务状况、决策管理、债务风险、经济纠纷等重点内容，揭示企业经营中存在的问题，与黄委企业清理整合工作相结合，对重点企业、问题较多企业加大监督力度，提升企业经营管理水平和风险防范能力。

紧盯风险隐患，强化重点领域审计。围绕黄委党组关注、职工关心、基层关切的事项完成了防汛抢险救灾资金、重大水利前期项目、黄河下游水资源利用及供水管理、基本建设工程材料调差和设计变更、涉河项目管理等审计调查报告，反映问题，揭示风险，提出对策，为黄委党组科学决策提供参考。

自2022年以来，审计局按照水利部要求，带队完成内部集中联合审计任务，得到水利部审计室的高度认可。

权威高效 健全整改长效机制

随着内部审计全覆盖的纵深推进，为做好审计整改“下半篇文章”，审计局贯彻落实党中央决策部署，不断完善审计结果运用机制、深化内部审计监督与其他各类监督贯通协同，在打通审计整改“最后一公里”、推动内部审计成果权威高效运用上不断取得新进展。

开展专项行动，强力推动审计整改。2020年，为推动问题整改，审计局在全河范围内对党的十八大以来审计发现问题进行“大起底”，共梳理建立审计台账问题4848个。截至2021年年底，这些问题全部完成整改。审计“大起底”期间，53项违规违纪问题得到彻底整改，消除了重大风险隐患；对历史遗留“老大难”问题动真碰硬，挽回损失200.11万元，增收1340万元，清理债权债务2.2亿元；推进体制机制理顺，制定完善制度61项，优化业务流程217项；通报批评整改不力单位4家，约谈55人次。

通过审计“大起底”专项行动，委属单位规矩意识明显增强，内控制度不断完善，单位管理逐渐规范，发展质量稳步提升，发挥了审计“治已病、防未病”作用，实现了审计“大起底”、管理大提升的预期目标。

提升审计效果，健全整改长效机制。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》，为审计查出问题整改工作提供了重要依据。审计局制定建立健全审计整改长效机制实施意见，出台《黄委内部审计查出问题整改管理办法》。在督促整改中，审计局着眼整改效果，深挖问题根源，强化以审促改，压实整改主体责任。注重审计整改“真改实改”，在防范和化解风险上持续发力。针对整改难点，对多家单位的审计整改进行现场指导。对黄委党组关注的重点问题，根据问题性质，或移送有关单位纪检部门，或发函提醒督办，建立整改周报机制，多次现场查看，持续跟踪督导。实行问题台账管理和整改销号制度，整改到位一个销号一个，每半年通报一次以往年度委级台账未整改到位问题，切实推动审计整改。

推进贯通协同，有效提升监督合力。近年来，持续推进审计与财务、人事、纪检、巡察等其他监督贯通协同，形成监督合力。例如，促进与财会监督成果共享，积极参与审计署预算执行情况审计、山东工程集团等国家审计发现问题整改，配合完成委直管企业产权登记和股权划转、开展“小金库”专项治理等工作。强化与纪检监督协同配合，制定《黄委审计局关于健全完善审计监督与纪检监督贯通协同机制的意见（试行）》，对近年发现的涉嫌违纪违法典型问题与委机关纪委进行会商。选派骨干力量参加黄委党组巡察工作，将经济责任审计结果及时送交人事、纪检等部门，各单位重大审计结果及整改情况纳入了年度考核参考事项，确保各项监督工作在黄委党组统一领导下同向发力、同频共振。

新征程展望 实干笃行谱新篇

征程万里风正劲，重任千钧再奋蹄。2025年，习近平总书记对审计工作作出重要指示，强调新征程上要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党中央对审计工作的集中统一领导，聚焦主责主业，深化改革创新，加强自身建设，着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，不断提高审计监督质效，以高质量审计监督护航经济社会高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出新的贡献。

黄委党组要求，内部审计工作要提高政治站位，勇担使命责任，聚力服务大局，高质量推进审计全覆盖，强化审计整改，提升审计工作质效。接下来，审计局将持续全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神及二十届中央审计委员会会议精神，全面落实习近平总书记关于黄河保护治理、关于审计工作重要讲话和指示批示精神，在黄委党组的正确领导下，聚焦“经济体检”，加强自身能力建设，优化全河审计资源配置，提升审计效能，持续推进审计监督全覆盖，以改革创新精神展现新担当，实现新阶段内部审计工作新发展，以高质量审计成果为黄河流域水利高质量发展提供坚强保障。