系统观念是党的十八大以来全面深化改革坚持的重要原则，黄河保护法则是将其运用于国家治理的立法典范。黄河保护法施行两年来，推动增强了黄河保护治理的系统性、整体性、协同性。然而，黄河保护法是一部年轻的法律，其中关涉系统治理的理念和制度仍有待在未来进一步贯彻落实，以此增强其实践生命力。

首先，全面理解系统观念的内涵，准确把握黄河流域系统治理的具体要义。系统观念强调将事物看作一个有机整体，综合考察事物的各个组成部分及其相互关系，而非孤立、片面地看待某一组成部分。水具有流动性，这一特征使得整个流域相互影响、相互依存，既成为相对完整的自然系统，也成了相互联系的社会系统。故此，在黄河、长江等大江大河保护层面，系统观念至少包含以下3方面的要求：一是打破地域分隔，统筹流域上下游、干支流、左右岸；二是整合各自然要素，实现山水林田湖草沙一体化保护和系统治理；三是统筹涉水要素，坚持水安全、水环境、水生态、水资源、水文化等协同共治。其中，前者为跨区域事项，后两者属于跨要素事项，黄河流域生态保护和高质量发展工作不能只重视其中一方面而忽视另一方面。

其次，推动区域协同立法，内化黄河保护的地方共识。区域协同立法是指若干地方立法主体按照各自立法权限和程序，在协商一致基础上，就流域治理等跨区域公共事务进行分别立法的活动，能够增强流域治理的地方协同。黄河保护法第六条为黄河流域协同立法确立了法律依据，山东沿黄9市聚焦黄河水资源保护开展协同立法，便是该条款的生动实践。纵观当前实践，其仍有待进一步优化。一方面，增强上级人大及其常委会的指导作用。区域协同立法本质上仍属于地方立法，地方享有主导权。这也意味着，若地方在关键利益分配条款上难以达成一致，则协同立法将难以推进；若地方在协同立法通过后自行修改实质内容，则可能导致立法协同性大打折扣。对此，可以适当加强上级人大及其常委会对下级区域协同立法的指导与协调，促进地方达成立法共识。另一方面，适度扩大区域协同立法的适用范围。纵观当前黄河流域立法实践，该立法形式目前仅在山东等少数区域得到实践，且往往聚焦于生态环境或水资源利用等单个领域。今后，黄河流域协同立法可以在扩大地域范围的基础上，涵盖环境保护、资源利用、防洪安全、经济发展与文化保护等各个方面。

再次，完善统筹协调机制实施制度，全面指导、统筹协调黄河保护实践。为克服科层制在流域治理方面的固有弊端，黄河保护法建立黄河流域统筹协调机制，为跨地区、跨部门重大事项提供协调手段。黄河保护法贯彻实施过程中，黄河流域统筹协调机制已经在生态环境保护、水资源合理利用、防洪等方面发挥了重要作用。不过，黄河流域统筹协调机制并非具体的组织机构，在定位上更加偏向于程序性协调机制，黄河保护法亦未明确规定流域协调机制的具体运作方式，黄河流域统筹协调机制的作用发挥遭受一定限制，有必要通过制定配套法规的方式，进一步明确流域协调机制的启动程序、决策执行、责任承担等具体内容，保障其运转的有效性。此外，黄河保护法第四条还授权黄河流域省级机关可以根据需要建立省级协调机制，沿黄9省可根据该条规定积极探索实施省级流域协调机制，为地方跨区域跨部门相关事项提供统筹协调平台。

最后，构建常态化工作机制，打破黄河流域执法与司法中的部门主义与地方主义藩篱。黄河保护法第一百零五条为黄河流域联合执法以及协作司法确立了法律依据，黄河流域有关部门也不断加强协同，形成了黄河流域执法与司法合力。例如，2024年，青海、甘肃两省在签订《甘青两省跨区域生态环境保护联合执法工作协议》后，多次开展生态环保联合执法行动，共筑黄河上游生态安全屏障。又如，陕西省西安、铜川、渭南3市5地法院整合司法资源，签署《黄河流域石川河生态环境司法保护协作框架协议》，共创石川河生态环境司法保护新篇章。从实践看，此类联合执法协议或司法协作协议往往更加强调政策目标，对于联合执法或司法协作的具体程序等内容则较少涉及，存在流于形式的隐患。未来，应当着力于构建常态化协同机制，在相关工作协议中尽可能明确何时启动协同、如何开展协同等具体内容，促进协同机制的实质运转。必要情况下，可以考虑通过设立流域法院等集中管辖方式，进一步破除行政执法与司法实践中的条块分割困局。

（作者秦天宝为武汉大学环境法研究所所长、教授；王波为武汉大学环境法研究所博士研究生）