《黄河近期重点治理开发规划》（概要）
《黄河近期重点治理开发规划》（概要）
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2013-01-20 09:53
来源：
黄河网
《黄河近期重点治理开发规划》的主要内容包括流域概况及特点、治理开发现状及存在的主要问题、规划的指导思想和治理开发目标、近期治理开发重点、保障措施等。
一、流域概况及特点
黄河是我国的第二大河，发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓海拔4500米的约古宗列盆地，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9省（区），在山东垦利县注入渤海。干流河道全长5464公里，流域面积79.5万平方公里。与其他江河不同，黄河流域上中游地区面积占流域总面积的97％。流域西部地区属青藏高原，海拔在3000米以上；中部地区绝大部分属黄土高原，海拔在1000～2000米之间；东部属黄淮海平原，河道高悬于两岸地面之上，洪水威胁十分严重。
黄河有着不同于其他江河的显著特点：
1水少沙多，水沙异源
黄河多年平均天然径流量580亿立方米，流域面积占全国国土面积的8.3％，而年径流量只占全国的2％。流域内人均水量527立方米，为全国人均水量的22％；耕地亩均水量294立方米，仅为全国耕地亩均水量的16％。再加上流域外的供水需求，人均占有水资源量更少。多年平均输沙量16亿吨， 多年平均含沙量35公斤每立方米，均为世界大江大河之最。56％的水量来自兰州以上，90％的沙量来自河口镇至三门峡区间。
2河道形态独特
黄河下游河道为著名的“地上悬河”，是海河流域与淮河流域的分水岭，现行河床一般高出背河地面4～6米，比新乡市高出20米，比开封市高出13米。河道上宽下窄，最宽达24公里，最窄处仅275米，排洪能力上大下小。河势游荡多变，主流摆动频繁。河道内滩区为行洪区，居住人口179万人。防洪任务十分艰巨。
3水土流失严重
黄河流经世界上水土流失面积最广、侵蚀强度最大的黄土高原，水土流失面积45.4万平方公里 ，占黄土高原总面积的71％。年侵蚀模数大于8000吨每平方公里的极强度水蚀面积8.5万平方公里，占全国同类面积的64％；年侵蚀模数大于15000吨每平方公里的剧烈水蚀面积3.67万平方公里，占全国同类面积的89％。
4洪水灾害频繁
据记载，从先秦时期到民国年间的2540多年中，黄河共决溢1590多次，改道26次，平均三年两决口，百年一改道，决溢范围北至天津，南达江淮，纵横25万平方公里 。每次决口，水沙俱下，淤塞河渠，良田沙化，生态环境长期难以恢复。
5经济发展较为落后
据2000年资料统计，黄河流域人口11008万人，占全国总人口的8.7％；城市化率26.4％，低于全国平均水平；国内生产总值6365亿元，占全国的6.8％，经济发展水平较低。牧业也比较落后，人均占有粮食和畜产品都低于全国平均水平。黄河上中游又是我国少数民族聚居区，也是革命时期的根据地和比较贫困的地区，生态环境脆弱。因此，进一步加强农业经济建设，发挥土地和光热资源的优势，提高农业生产水平，尽快脱贫致富，改善生态环境，对实施西部大开发战略，保障经济和社会的可持续发展以及加强民族团结具有重大意义。
6资源丰富，发展潜力巨大
黄河流域总土地面积11.9亿亩，占全国国土面积的8.3％。总耕地1.97亿亩，人均1.79亩，约为全国人均耕地的1.5倍。矿产资源丰富，在全国已探明的45种主要矿产中，黄河流域有37种。黄河流域上中游地区的水能资源、中游地区的煤炭资源、中下游地区的石油和天然气资源，都十分丰富，在全国占有极其重要的地位，被誉为我国的“能源流域”。流域可开发水能资源总装机容量3344万千瓦，年发电量约1136亿千瓦时，在我国七大江河中居第二位。已探明煤炭储量4492亿吨，占全国煤炭储量的46.5％。流域内已探明的石油、天然气主要分布在胜利、中原、长庆和延长4个油区，其中胜利油田是我国的第二大油田。流域内其他矿产资源也很丰富。具有全国性优势的矿藏有：稀土、硫、铌、石膏、铝土矿、钼、耐火黏土等。钴、锌、铅、碱、硫铁矿、铜、钨、金等矿藏量在全国也有重要地位。黄河上游及邻近地区是我国著名的有色金属长廊。
随着西部大开发战略的实施，将为黄河流域21世纪初经济发展带来良好的机遇。黄河流域经济带的开发将与长江经济带、沿海经济带一起，形成支撑我国经济增长的“π”形生产力布局。黄河流域各省（区）将依托欧亚大陆桥和资源优势，发挥中心城市的作用，以线串点，以点带面，逐步形成我国有特色的跨行政区域的经济带，变资源优势为经济优势。按照21世纪初我国经济发展战略布局，黄河流域重点建设的地区，一是以兰州为中心的黄河上游水电能源和有色金属基地，包括龙羊峡至青铜峡的沿黄地带，加快开发水力资源和有色金属矿产资源，适当发展相关加工工业；二是以西安为中心的综合经济高科技开发区，集中力量将该地区建成以加工工业为主，具有较高科技水平的综合经济开发区，成为西北地区实现工业化的技术装备基地；三是黄河中游能源基地，是我国西部十大矿产资源集中区之一，包括山西南部、陕北、内蒙古西部、河南西部等，加快煤炭资源开发和电力建设，结合上游水电开发，加大西电东送、西气东输规模，建成以煤、电、铝、化工等工业为重点的综合性工业开发区；四是以黄河下游干流为主轴的黄淮海平原经济区，今后将建成全国重要的石油和海洋开发、石油化工基地，以及以外向型产业为特色的经济开发区。
预计到2010年，黄河流域人口将达12100万人，国内生产总值将达到12100亿元。实施西部大开发战略，国家将加大基础设施、生态建设与环境保护力度。黄河治理开发是我国基础设施和生态环境建设的重要内容。经济社会的快速发展，迫切要求加快黄河治理开发的进程。
二、治理开发现状及存在的主要问题
（一）治理开发现状
1946年中国共产党领导人民治理黄河以来，特别是中华人民共和国成立以后，党和国家对黄河治理开发十分重视，随着我国大江大河的第一部综合治理规划——《黄河综合利用规划技术经济报告》的实施，全面开展了黄河的治理开发，保障了人民生命财产安全，促进了经济发展和社会进步，改善了生态环境。
下游防洪取得了连续53年伏秋大汛不决口的安澜局面。修建了三门峡、小浪底、陆浑、故县等干支流水库。先后4次加高培厚了黄河下游1400公里的临黄大堤，初步开展了放淤固堤，开展了大规模的河道整治，开辟了北金堤、东平湖等滞洪区，对河口进行了初步治理，初步形成了“上拦下排，两岸分滞”的下游防洪工程体系，加强了防洪非工程措施建设，提高了黄河下游抗御洪水灾害的能力，扭转了历史上频繁决口改道的险恶局面，保障了黄淮海大平原的防洪安全和稳定发展。
水资源开发利用及保护为社会发展、经济建设作出了重大贡献。黄河干流已建、在建15座水利枢纽和水电站，总库容566亿立方米，发电装机容量1113万千瓦，年平均发电量401亿千瓦时。兴建了众多的支流水库及大量的灌溉、供水工程,开发利用地下水资源，灌溉面积由1950年的1200万亩发展到目前的1.1亿亩（其中流域外0.37亿亩），在约占全流域耕地面积46％的灌溉面积上生产了70％的粮食和大部分经济作物；解决了农村2727万人的饮水困难；为流域内外50多座大中城市和中原、胜利油田提供了水源保障。加强了水资源保护工作，已建成水质监测站点216个，对干支流水质进行了监测，初步掌握了重要河段的水质状况。
水土保持改善了部分地区农业生产条件和生态环境，减少了入黄泥沙。水土流失初步综合治理面积累计达到18万平方公里，其中建成治沟骨干工程1390座，淤地坝11.2万座，塘坝、涝池、水窖等小型蓄水保土工程400多万处，兴修基本农田9700万亩，营造水土保持林草11.5万平方公里。现有治理措施平均每年增产粮食50多亿公斤，解决了1000多万人的温饱问题，在一定程度上遏制了水土流失和荒漠化的发展。20世纪70年代以来，水利水保措施年均减少入黄泥沙3亿吨左右。
（二）治黄存在的主要问题
经过半个世纪坚持不懈的努力，黄河治理开发取得了很大的成效，但由于黄河河情特殊，治理难度大，加之流域水利基础设施薄弱，流域管理乏力，目前还面临着许多问题。突出表现在：洪水威胁依然是心腹之患，水资源供需矛盾日益突出，水土流失尚未得到有效控制，水污染越来越严重。
1洪水威胁依然是心腹之患
黄河下游河段、中游的禹门口至潼关河段和三门峡库区、上游的宁蒙河段都存在不同程度的暴雨洪水和凌汛危害。黄河下游是举世闻名的“地上悬河”，洪水危害最为严重，一直是黄河防洪的重点。黄河安危，事关大局。黄河下游大堤一旦失事，南决乱淮（河）、北决乱海（河），在目前地形地物条件下，黄河洪泛可能影响范围涉及豫、鲁、皖、苏、冀5省的24个地（市）所属的110个县（市），总面积12万平方公里，耕地1.1亿亩，人口8755万人。洪水决溢将造成巨大的经济损失。京广、陇海、京九、津浦、新菏等重要铁路干线和107、310等国道及开封、新乡等重要城市可能被冲毁，中原油田、胜利油田、兖济煤田、淮北煤田等重要能源基地将严重受损，多年建设起来的灌溉排水系统及治淮、治海工程体系将毁于一旦。洪水决溢不仅对经济社会造成极大破坏，而且水退沙存、河渠淤塞、良田沙化，对生态环境将造成长期的难以恢复的不良影响。
目前，小浪底水库已基本建成投入运用，下游稀遇洪水得到有效控制，河床淤积在一定时期内得到缓解，但黄河下游泥沙淤积问题长时期内难以根本解决，下游堤防质量差，河势变化大，中常洪水也可能“冲决”和“溃决”大堤，防洪形势仍很严峻。突出问题是：
（1）泥沙问题在相当长时间内难以根本解决，历史上形成的“地上悬河”局面将长期存在。目前黄河河床与20世纪50年代相比，普遍抬高2～4米，河床高出背河地面4～6米，局部河段高出10米以上。1996年8月，花园口站洪峰流量7600立方米每秒，其水位比1958年的22300立方米每秒大洪水还高0.91米。要控制下游河道不淤积抬高，在充分发挥小浪底水库拦调洪水泥沙作用的同时，还必须采取多种措施，综合治理才能解决。
（2）小浪底至花园口区间洪水尚未得到控制，下游仍有发生大洪水的可能。在现状工程条件下，花园口百年一遇和千年一遇洪峰流量分别达15700立方米每秒和22600立方米每秒，发生这样的洪水均超过了艾山以下堤防设防标准，且预见期只有8小时，对下游防洪安全威胁很大，特别是滩区和东平湖滞洪区群众迁安救护十分困难。
（3）堤防质量差，隐患多，断面不足，险工防护能力低，仍有溃决的可能。黄河下游大堤堤身多为沙质土，抗冲能力差，历史决口口门多，基础条件复杂。现有险工标准低，坝顶高程不足，根石坡度陡，深度浅，稳定性差。虽经多年的加固处理，仍存在许多隐患及薄弱环节。
（4）控导工程不完善，已建工程标准低，主流游荡变化剧烈，严重危及堤防安全。高村以上宽河段长299公里，控导工程不完善，河势游荡还很剧烈，常形成“横河”、“斜河”，严重危及堤防安全。现有控导工程标准低，根石稳定性差。小浪底水库运用初期下泄相对清水期间，下游河床将冲刷下切，河势变化加剧，工程出现险情的可能性将增加。
（5）东平湖滞洪区围坝质量差，退水困难，安全建设遗留问题较多。东平湖滞洪区是确保山东艾山以下河段防洪安全的一项重要分滞洪工程措施，但围坝质量差，蓄洪时渗水严重。湖区内安全设施少，现有避水村台标准低，还有19.1万人无避洪设施。同时由于黄河河道淤积抬高，排水入黄困难。
（6）黄河下游滩区安全设施少、标准低。黄河下游两岸大堤之间的滩地属黄河行洪区，面积3956平方公里，人口178.3万人，淹没机遇多。而现有避水设施及交通道路少，不能满足就地避洪和撤退转移的需要。
（7）防洪非工程措施不适应防汛抢险要求。主要是水文测报设施、设备陈旧老化，数量不足，洪水预报预警系统建设滞后、预报精度低、预见期短；防汛抢险交通条件差，机动抢险队伍数量少、装备不足，防汛决策指挥系统自动化水平低等。
2水资源供需矛盾十分突出
（1）用水已超过黄河水资源的承载能力，缺水严重
黄河流域多年平均河川径流量580亿立方米。随着经济社会的快速发展，用水量持续增加，生产、生活用水量已由20世纪50年代的120亿立方米增加到目前的307亿立方米（其中流域外耗用106亿立方米），导致黄河下游断流日益严重。自1972年至1998年的27年中，有21年下游出现断流，累计达1050天。1990年至1998年，几乎年年断流，且历时增加、河段延长。1997年情况最为严重，距河口最近的利津断面全年断流达226天，断流河段曾上延至河南开封附近。黄河下游的频繁断流和入海水量减少，造成供需矛盾加剧，生态环境恶化，水质污染加重，对河口地区的湿地和生物多样性构成严重威胁，同时使主河槽淤积增加，过流能力减小，防洪负担加重。
1999年对黄河干流实行水量统一调度以来，断流现象虽然有所缓解，但黄河流域属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，权威、高效、协调的流域管理体制尚未形成，统一调度管理还缺少必要的法律、行政、经济调节和现代化的管理手段，黄河缺水断流问题并没有从根本上解决。
（2）随着经济社会的快速发展，水资源供需形势将更加严峻
预测2010年，在充分考虑节水的情况下，黄河流域及相关地区国民经济总需耗水量520亿立方米。考虑下游河道汛期输沙和非汛期生态基流低限需水量后，正常来水年份黄河流域可供国民经济最大耗水量为480亿立方米（包括地下水110亿立方米），缺水40亿立方米；在中等枯水年份，缺水将达100亿立方米。缺水已成为黄河流域和相关地区经济社会可持续发展的主要制约因素。
3水土流失及水环境恶化尚未得到有效遏制
（1）水土流失尚未得到有效遏制
黄土高原地区治理水土流失面临的突出问题：
一是长期以来投入严重不足，治理进度缓慢，现有治理标准低，工程不配套，林草成活率低。现有措施的维护、巩固、配套、提高的任务还很重。
二是多沙粗沙区治理严重滞后，沟道坝系工程少。黄土高原7.86万平方公里的多沙粗沙区，产沙十分集中，既是黄河下游河道泥沙淤积的主要来沙区，又是经济落后、生态环境最为脆弱的地区。由于沟道坝系工程少，拦减泥沙效果不明显。
三是预防监督和管理不力，边治理、边破坏在一些地方还相当严重。特别是在晋陕蒙、豫陕晋接壤地区煤炭和有色金属的开采过程中，忽视经济建设与环境保护的关系，使本来就十分脆弱的生态环境更加恶化；子午岭、六盘山林区面积也在逐年减少。随着人类对自然的索取不断增加，产生新的水土流失因素增多，对环境的压力越来越大。
（2）水污染日趋严重
黄河流域工业长期沿袭低投入、高消耗、重污染的发展模式，用水量和排污量大的企业较多，特别是20世纪80年代中期到90年代初期，小造纸、小化工、小制革等“十五小”重污染型企业发展很快，污染源增多，排污量加大；同时水污染治理严重滞后，缺乏有效监督，大量未经处理或达不到排放标准的废污水进入黄河干支流。90年代初，每年排入黄河干支流的废污水量达42亿立方米，比80年代初增加了一倍，使水质呈急剧恶化之势。国家环保局1997年发布的《中国环境状况公报》表明，黄河污染（Ⅳ类及劣于Ⅳ类水质）河长占评价河长的比例已居全国7大江河的第2位。2000年水质监测结果与1985年相比，Ⅳ类、Ⅴ类及劣于Ⅴ类水质河长比例增加了30.4％。水质恶化不仅直接影响人民生活和身体健康，而且大大加剧了水资源的紧缺程度。
初步估计2010年全流域废污水排放量将超过65亿立方米。同时，农牧业施用农药化肥等面源污染对水质的影响也有进一步扩大之势。如不及时采取有效措施，黄河干支流大中城市所在河段的水质有可能全部超过Ⅴ类水质标准，将严重影响黄河供水安全。
（三）主要认识
在长期治理开发黄河的过程中，经过实践——认识——再实践的不断探索，逐步加深了对黄河特殊性、规律性的认识，主要是：
1黄河水少沙多，具有特殊的复杂性，是世界上最难治理的河流。治理开发黄河既要充分认识治黄的迫切性和重要性，更要充分估计治黄的长期性和复杂性。
2治理开发黄河要把流域的自然条件、生态环境与经济社会视为一个相互影响和制约的整体，强调全河统筹兼顾、除害与兴利结合，充分考虑流域治理开发与相邻流域乃至全国的关联性。
3要在统筹考虑生态用水和工农业用水关系的同时，大力推行节水措施，加强水资源优化配置、节约和保护，实现水资源的可持续利用。
4泥沙问题是黄河难治的症结所在，治理黄河必须坚持治水与治沙并重，把水土保持作为治理黄河的根本措施。
5解决黄河的重大问题，不仅要重视工程措施，还要重视非工程措施，特别要强调运用高新科学技术。
6治理开发黄河要以社会主义市场经济理论做指导，尊重自然规律和经济规律。
三、规划的指导思想和治理开发目标
（一）指导思想
规划的指导思想是:坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举。把防洪作为黄河治理开发的一项长期而艰巨的任务，把水资源的节约和保护摆到突出位置，把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。从战略高度全面规划、合理安排、分步推进。以水资源的可持续利用，支持流域及其相关地区经济社会的可持续发展。
（二）基本思路和总体布局
1防洪减淤
基本思路是：“上拦下排、两岸分滞”，控制洪水；“拦、排、放、调、挖”，处理和利用泥沙。
解决黄河的洪水和泥沙问题，必须采取综合措施。“上拦”就是根据黄河洪水陡涨陡落的特点，在中游干支流修建大型水库，以显著削减洪峰；“下排”即充分利用河道排洪入海；“两岸分滞”即在必要时利用滞洪区分洪，滞蓄洪水。 “拦”主要是靠上中游地区的水土保持和干支流控制性骨干工程拦减泥沙。“排”就是通过各类河防工程的建设，将进入下游的泥沙利用现行河道尽可能输送入海。“放”主要是在下游两岸处理和利用泥沙。“调”是利用干流骨干工程调节水沙过程，使之适应河道的输沙特性，以利排沙入海。“挖”就是挖河淤背，加固黄河干堤，逐步形成“相对地下河”。通过综合治理，谋求黄河长治久安。
按照上述基本思路，防洪减淤的总体布局是：在黄河上中游兴建一批水利水电工程，形成以龙羊峡、刘家峡、黑山峡河段工程（待建）、碛口（待建）、古贤（待建）、三门峡和小浪底7座骨干水利枢纽工程为主体的黄河水沙调控体系。在黄河下游，建成以堤防、河道整治工程为主的“下排”工程和配套完善的分滞洪工程；结合挖河淤背固堤，淤筑“相对地下河”。加快黄河干流宁蒙河段、禹门口至潼关河段、潼关至三门峡大坝河段、以及渭河下游等河段治理。搞好病险水库的除险加固和重要城市防洪设施建设。完善水文测报、洪水调度、防汛道路、通信、交通等非工程措施。结合中上游水土保持措施，形成完整的防洪减淤体系。
2水资源利用及保护
基本思路是：开源节流保护并举，节流为主，保护为本，强化管理。
节约用水是缓解黄河水资源供需矛盾的有效途径，要以提高用水效率为核心，全面推行各种节水技术和措施，发展节水型产业，建立节水型社会，城市建设和工农业布局要充分考虑水资源的承载能力。把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，有重点地开展灌区的节水配套改造，大力发展节水农业；充分利用雨水资源，实行耕作制度变革，提高旱作农业生产水平。加大以节水为重点的结构调整和技术改造力度，严格限制高耗水重污染项目，鼓励发展用水效率高的高新技术产业，搞好城市工业和生活节水。要合理划定水功能区，实行入河污染物总量和省界断面水质双控制，并加强部门合作，实行水量、水质统一管理和保护，团结治污。加强水资源的统一管理是缓解黄河缺水的重要手段，要统筹考虑城乡生活、生产和生态环境等各方面对水量和水质的要求，加强水资源统一管理和科学调度。为从根本上缓解黄河流域资源性缺水问题，要从长计议、科学选比、周密计划，积极做好南水北调的前期工作，按照先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水的原则，抓紧做好规划，尽快开工建设。
按照上述基本思路，水资源利用及保护的总体布局是：以上游宁蒙平原、中游汾渭盆地、下游豫鲁平原等引黄灌区为重点，全面推行节水措施。利用干流骨干工程充分调节径流，兴建南水北调工程向黄河及黄河供水区补水。在郑州设立黄河水量总调度中心，在沿黄省（区）及黄河干流的龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底等控制性枢纽设立水量调度中心，建立水资源统一管理调度新体制。建成黄河干流主要断面（含省界断面）、取水口、退水口、排污口和支流入黄口水量和水质统一监测网络，完善地下水监测网络。逐步形成黄河水资源开发利用和管护体系。
3水土保持生态建设
基本思路是：防治结合，保护优先，强化治理。
黄土高原地区自然地理条件复杂，水土保持是一项十分艰巨的任务。必须从人口、资源、环境协调发展的高度，坚持人与自然的协调与和谐，加强生态保护，充分发挥生态系统的自我修复能力。考虑黄土高原重力侵蚀严重的特点，要以产沙集中、对黄河下游河道淤积有重要影响且经济相对落后的多沙粗沙区为重点，以小流域为单元，采取工程、生物和耕作综合措施，注重治沟骨干工程建设。同时，进一步加大水土保持监督执法力度，加强对开发建设项目的水土保持监督管理，切实控制人为造成新的水土流失。
按照上述基本思路，水土保持生态建设的总体布局是：在水土流失重点预防保护区、重点治理区和重点监督区，因地制宜，分区治理。在重点预防保护区，依法保护森林、草原植被和现有水土流失防护设施；在重点治理区，建设以治沟骨干工程、林草植被为主体的水土流失综合防治体系，兴利减沙，改善生态环境；在重点监督区，建立健全以水土保持执法机构为主体的执法体系，建设水土流失监测网络，有效遏制人为水土流失。
（三）治理开发目标
通过长期不懈的努力，到本世纪中叶，建成完善的黄河防洪减淤体系，有效控制黄河洪水泥沙，初步形成“相对地下河”，谋求黄河长治久安。形成节水型社会，实现南水北调西线工程向黄河流域调水170亿立方米左右，供需矛盾基本解决；黄河流域地表水水质恢复良好状态。黄河流域适宜治理的水土流失区基本得到治理，平均每年减少入黄泥沙达到8亿吨，生态环境实现良性循环。
用10年时间，通过综合治理，近期达到下述目标：
初步建成黄河防洪减淤体系，基本控制洪水泥沙。确保防御花园口站洪峰流量22000立方米每秒堤防不决口，基本控制游荡性河道河势。相对稳定入海流路。上中游干流重点防洪河段的河防工程达到设计标准。
完善水资源统一管理和调度体制。节水初见成效，灌区灌溉水利用系数由目前的0.4左右提高到0.5以上，大中城市工业用水重复利用率由目前的40％～60％提高到75％左右。争取南水北调工程向黄河流域调水40亿立方米左右，供需矛盾初步缓解。一般年份基本解决断流问题。
进入黄河干流的污染物符合总量控制要求，黄河干流水质满足水功能区要求，除排污控制区外，分别达到Ⅱ、Ⅲ类水质标准；主要支流饮用水源区及污染较轻的河段，达到水功能区水质要求，污染较重的河段，水质明显改善。
基本控制人为因素产生新的水土流失，黄土高原新增治理水土流失面积12.1万平方公里，其中多沙粗沙区治理面积为5.5万平方公里，平均每年减少入黄泥沙达到5亿吨，水土保持初见成效，遏制生态环境恶化的趋势。
四、 近期治理开发重点
（一）防洪
近期防洪措施主要包括黄河下游防洪工程、干支流防洪水库、上中游河道治理、病险水库除险加固、重要城市防洪和防洪非工程措施等，重点是黄河下游防洪工程。
1下游防洪工程
近期黄河下游防洪建设的重点是全面加固黄河下游堤防，加快河道整治，搞好东平湖滞洪区和滩区安全建设，加强河口治理。
（1）堤防加固
经过长期的实践证明，有计划地在下游放淤固堤、长期开展挖河固堤、结合引黄供水沉沙淤高背河地面，淤筑“相对地下河”，是防洪的长远战略部署。
继续加固黄河下游干堤，建成标准化堤防。根据黄河下游防洪需要，规划对黄河下游堤防顶宽达不到12米、断面不满足防渗要求的1109.3公里大堤进行帮宽；按三级公路标准，以6米宽度，对堤顶进行硬化。为了基本覆盖背河地面经常出现险情的范围，保证堤身背河侧不再发生漏洞、滑坡等，结合黄河建设“相对地下河”的要求，规划加固堤段长1239.6公里，其中放淤固堤1180.4公里（包括挖河固堤50公里），宽度为100米，高度与设计洪水位平，在堤内种植防浪林,在淤背体顶部营造生态林带。截渗墙加固59.2公里。改建加固险工135处。对易发生顺堤行洪的堤段修建防护坝91道，加高加固现有防护坝146道。使下游堤防成为防洪保障线、抢险交通线、生态景观线。
（2）河道整治
黄河下游高村以上宽河段泥沙冲淤变化剧烈，河势游荡不定，河道整治难度很大。小浪底水库的建成运用，使一定时期内该河段淤积得到遏制，为进一步控制河势创造了条件，将该河段作为近期河道整治的重点。
根据多年来黄河下游河道整治的实践经验，按照充分利用已建工程的原则，规划在高村以上新建、续建控导工程53处，工程长度93.1公里；在高村以下，规划新建、续建控导工程45处，工程长度41公里。为了减少出险次数，除继续采用传统的柳石结构外，适当增加了铅丝笼沉排坝和混凝土桩坝的数量。同时对标准不足的177处控导工程进行加高加固。
（3）河口治理
河口治理是黄河下游防洪的重要组成部分。考虑现状部分堤段高度和断面不足的情况，对左堤加高帮宽43.7公里，堤顶硬化36.5公里。在两岸堤防临河侧建设防浪林，长77.5公里。同时续建4处险工、7处控导工程，加高加固控导工程9处。
（4）沁河下游防洪工程
沁河下游五龙口以下部分堤段强度不够，还有不少险点隐患。规划对左堤堤防帮宽44.3公里，放淤固堤19.5公里；右岸堤防后戗加固42公里。对主要堤段进行压力灌浆及堤顶硬化，改建涵闸13座，新建、续建险工17处。
（5）东平湖滞洪区
小浪底水库建成后，东平湖滞洪区仍然是保证山东窄河段防洪安全的关键工程，是今后滞洪区建设的重点。规划对77.8公里围坝采用截渗墙措施加固，对二级湖堤八里湾闸进行改建，疏通排水通道。加高加固大清河堤防，并对控导工程、险工加固改建。
为解决东平湖滞洪区内群众的安全问题，规划采用建村台就地避洪和临时撤退两种方式，其中新湖区采用临时撤退，修建撤退道路100公里；老湖区采用就地避洪，建设村台面积391.6万平方米。
（6）滩区安全建设
为了解决黄河下游滩区安全建设存在的问题，规划对距堤1公里以内和落河的村庄群众实施外迁，外迁人口46.7万人，按移民建镇标准建设，需建房面积794.6万平方米。对127.4万人修筑村台就地避洪，需建设村台7644万平方米。对封丘倒灌区22.8万人采取临时撤离措施，建设撤退道路200公里。
2干支流防洪水库
（1）利用现有骨干水库联合调水调沙，充分发挥防洪减淤作用
近期在加强黄河洪水、径流、泥沙预报的同时，逐年编制小浪底水库调水调沙调度方案，认真做好实时调度工作，在汛期进行调水调沙运用，优化进入下游的水沙关系，提高下游河道的输沙效率，减轻下游河道泥沙淤积。
（2）进一步完善防洪减淤工程体系
为进一步完善防洪减淤工程体系，规划在2010年前建成支流河口村水库；加快古贤水利枢纽前期工作步伐，尽早开工建设。
古贤水利枢纽工程，位于黄河北干流晋、陕峡谷的下段，可以基本控制河口镇至龙门区间的洪水，控制59％的黄河泥沙。水库总库容153亿立方米，有效库容46.5亿立方米。利用古贤水库拦沙，可减少下游河道淤积77亿吨。与小浪底水库联合调水调沙运用，可控制下游河道在相当长的时间内不显著淤积抬高。同时可减少禹门口至潼关河道淤积量约54亿吨，使潼关高程降低，为禹门口至潼关河段和渭河下游治理创造条件。水库防洪运用，可以降低三门峡水库遇“上大洪水”时的滞洪水位及库区淤积，减少黄河洪水倒灌渭河的几率。
河口村水库位于沁河最后一个峡谷段出口，总库容3.3亿立方米。水库建成后可将沁河小董站洪峰流量由9500立方米每秒削减到4000立方米每秒，使沁河下游设防流量的重现期由20年一遇提高到200年一遇，大大减轻沁河下游的洪水威胁。同时可进一步削减黄河下游洪峰流量。
3上中游河道治理
(1)宁蒙河段
黄河宁蒙河段平原型河道长869.5公里，大部分堤段高度不足，河道整治工程少，主流摆动频繁，穿堤建筑物标准低，已成为防洪安全的隐患。1986年以来，凌汛期堤防决口4次，对该地区经济社会的发展造成影响。
为解决宁蒙河段的防洪防凌问题，需加高堤防670.6公里，新建堤防17.4公里；新建险工6处，续建险工13处。对穿堤建筑物进行合并、改建，同时对山洪沟道入黄河口进行治理。新建控导工程18处，续建控导工程31处。对石嘴山以下滩区1.9万人进行外迁安置。
(2)禹门口至潼关河段
禹门口至潼关河段长约130公里，属淤积性河道，冲淤变化剧烈，经常发生塌岸现象，并引起两岸提灌站脱流。需新建、续建控导及护岸工程15处，加高加固工程19处。
(3)潼关至三门峡大坝河段及渭河下游
潼关至三门峡大坝河道长约110公里，属三门峡库区。为有效控制库区塌岸问题，新建、续建河道整治工程8处、防冲防浪工程26处，加高加固河道整治工程3处。
为解决渭河下游防洪存在的问题，加高渭河干堤98.3公里，放淤固堤15.7公里，锥探灌浆143.1公里，堤顶碎石硬化98.3公里，续建河道整治工程11处。加固南山支流堤防15公里。
渭河下游335米高程以下现有返迁移民2.3万人，按照防洪保安全的要求，对移民围堤加高加固，建设避水楼19.7万平方米，撤退道路37公里。
为控制潼关高程继续升高，在合理运用三门峡水库的同时，规划对潼关附近河段进行清淤疏浚。将来利用古贤水利枢纽的调水调沙作用，可进一步降低和控制潼关高程。
4病险水库除险加固及重要城市防洪
(1)病险水库除险加固
目前，黄河流域仍有83座大中型水库带病运行 (其中大型水库12座，中型水库71座)，为保证水库下游人民生命财产的安全，要按照分级负责的原则，抓紧完成现有大中型病险水库的除险加固。
(2)重要城市防洪
目前，流域内西宁、兰州、银川、呼和浩特、太原、西安、郑州、济南8座省会城市，以及包头、开封、延安、石嘴山、洛阳5座重要地级市的防洪标准还达不到国家规定要求。为确保城市防洪安全，加强上述13座城市的防洪工程建设，在近期内全部达标。城市建设要注意避洪，不能侵占洪水调蓄场所和行洪通道，各类基础设施建设都要充分考虑河流防洪要求。在加强城市防洪工程建设的同时，应特别重视市区排涝设施建设。
5防洪非工程措施
为提高水文测报的精度，增加洪水预见期，规划加强水文测验基础设施设备、水文水资源情报预报与信息服务系统建设，重点对潼关、花园口、高村等干流水文站和支流出口控制站测验设备等进行更新改造，建设小浪底至花园口区间暴雨洪水预警预报系统和河口镇至三门峡气象雷达探测预报系统。
为提高防汛决策能力，需建设防汛异地会商系统、黄河防洪决策及指挥系统、防洪信息网等。
为减少抢险投资、缩短抢险时间、迅速控制险情，需建立15支“全天候、快速、灵活”的机动抢险队伍，并加强现有20支机动抢险队。
6工程管理
为实现工程管理正规化、规范化和科学化的建设目标，要保证防汛岁修经费，需加强管理设施的建设，提高管理水平。
（二）水资源利用
针对目前黄河水资源开发利用存在的主要问题，近期要大力开展节约用水，逐步建立节水型社会，同时加强水资源的统一调度和管理，协调好生活、生产和生态用水。对农业节水，要大力开展灌区节水改造，提高用水效率。对城市工业和生活节水，要提高工业用水的重复利用率、城市污水的再生利用率和节水器具的普及率，建立和完善工业节水机制，强化工业节水项目管理。本次规划重点安排了灌区节水改造和水资源统一调度管理系统建设。
1灌区节水和配套改造
目前，黄河灌区达到节水标准的灌溉面积只有2395万亩，仅占总灌溉面积的20％，灌区节水有较大潜力。近期灌区节水改造的重点，一是渠系配套差、用水浪费、节水潜力大的宁夏、内蒙古平原引黄灌区及河南、山东引黄灌区；二是水资源严重缺乏，供需矛盾突出的山西汾河、陕西渭河盆地灌区。同时，对青海湟水河谷、甘肃中部沿黄台地等集中连片灌区也适当安排。重点搞好主要设施、设备的更新改造，渠系建筑物续建配套，骨干渠道的防渗处理，大力发展低压管道输水灌溉，在经济条件较好的地区和经济作物区，采取喷灌、微灌（包括微喷、滴灌）等高效节水措施。同时搞好土地平整，大畦改小畦，推广蓄水保墒技术。加强灌区水资源统一管理，完善计量设施，合理核定水价，科学灌溉，优化种植结构。
近期规划黄河灌区新增节水改造工程面积4846.8万亩。主要安排在黄河上游宁蒙平原、中游汾渭盆地以及下游豫、鲁两省沿黄平原三大片灌区，灌区节水面积为4287.2万亩，占近期黄河新增节水面积的88.5％。在近期新增的节水面积中，渠道防渗面积4053.4万亩，管灌面积676万亩，喷灌面积89万亩，微灌面积28.4万亩。
2水资源统一管理与调度
为改变黄河水资源统一管理滞后、流域机构缺乏有效的管理监督及监测手段的状况，要完善水资源统一管理新体制，建立完善的水资源管理调度制度，建设黄河水量调度管理系统。
一是根据流域统一规划、统一管理、统一调度和用水配水分级负责的原则，按照国家统一分配水量，流量断面控制，省（区）负责用水配水，重要取水口和骨干水库统一调度的思路，进一步明确流域与区域事权划分，建立完善的水资源管理新体制。为此，要设立全河水量总调度中心和省（区）水量调度中心，建立干流省（区）界监测断面、骨干水库和重要取水口监控网络，建立水质实时监控系统。
二是建立完善的水资源管理调度制度。严格取水许可制度，加强计划用水和用水定额管理，推行建设项目水资源论证制度。根据国家颁布的《黄河水量调度管理办法》，制定相配套的管理办法和实施细则，规范黄河水量调度管理中各方面的关系。
三是按照“先进、可靠、实用、高效”的要求，建设黄河水量调度管理系统。
3南水北调西线工程
南水北调西线工程，是补充黄河水资源不足，为生活、生产以及生态环境建设提供水资源保障，从根本上解决黄河流域乃至西北地区干旱缺水问题的重大战略措施。规划从长江上游的通天河、雅砻江、大渡河引水到黄河上游，年引水量为170亿立方米。在2010年左右开工建设第一期工程，年引水量40亿立方米，引水工程总长度260公里，其中隧洞244公里、明渠16公里，通过开凿长隧洞穿越巴颜喀拉山长江、黄河分水岭，自流到黄河。近期应抓紧第一期工程项目建议书和可行性研究等前期工作。
4干流调蓄工程
为了优化配置黄河水资源，要充分发挥干支流已建水库的径流调节作用，特别要加强干流已建的龙羊峡、刘家峡、万家寨、三门峡、小浪底等水库的优化调度。同时，要加快黑山峡河段工程开发方案论证工作，并作为南水北调西线一期工程的配套调蓄工程，适时开工建设。
（三）水资源保护
针对当前黄河流域废污水超标排放、水污染治理滞后、监督管理乏力、水质急剧恶化的形势，规划在划定流域水功能区的基础上，采取控制入河污染物总量、加强污染源防治和监测、监督管理等措施，搞好黄河水资源保护。
1实行入河污染物总量控制
根据划定的水功能区和相应的水质目标要求，制定黄河干流河段和跨省支流的省界河段入河污染物总量控制方案和实施计划，实施入河排污许可。黄河干流2010年CODCr控制入河总量为每年39.1万吨，氨氮控制总量为每年1.36万吨。将污染物入黄控制总量指标分解到各省(区)，流域内各省（区）负责辖区内入河污染物总量控制计划的落实和入河排污的许可管理。
2强化污染源防治
为确保各地区有效控制入河污染物总量，实现出境水质控制目标，流域内各级政府部门必须加强辖区的污染源防治工作，强化区域污染源防治。
要全面加强流域现有工业污染源治理和新建工程项目的审批管理工作，确保各类污染源实现稳定达标排放。对“十五小”重污染型企业和废污水排放不能按时达到规定标准的企业，实行关停。调整和优化产业结构，严格限制在黄河流域建设高耗水、重污染项目，推行清洁生产、节水减污技术。加快城市污水处理厂建设，到2010年，城市污水处理率应不低于60％，对城市污水脱氮处理，推进重点城市污水资源化。同时加大面污染源的治理和控制力度，科学施用化肥、农药。
3加强水资源保护的监测、监督管理
建立完善的入河排污监测与监督管理体系，强化入河排污监督管理。对城市地表水和地下水水源保护区，实施重点保护。加强省界断面水质和污染物总量的监测。保障重要河段的生态及环境用水，维持水体的自然净化能力。建立水资源保护经济补偿机制。加强黄河干流及重点支流河源区的水源涵养保护、水土流失区面污染源控制、湿地生态恢复和保护工作。
4提高水资源保护监督管理能力
以流域水资源保护监测和管理现代化、信息化建设为主要内容，建设黄河干支流监测站点919个，建设重点水质标准实验室和水质机动监控核查系统、重要入河排污口远程监控系统，以及流域水质预警预报和水环境信息系统。
（四）水土保持生态建设
黄土高原地区是我国水土保持工作的重点。按照国家的规定和要求，黄土高原地区可划分为水土流失治理区、预防保护区和监督区。其中水土流失治理区又分为黄土丘陵沟壑区、黄土高原沟壑区等九个类型区，根据各区特点，因地制宜配置各种治理措施，要坚持工程、生物、耕作措施相结合，以小流域为单元进行综合治理。黄河中游多沙粗沙区面积7.86万平方公里，面积仅占黄土高原地区水土流失面积的17％，但年输沙量占全河的63％，粗沙量占全河粗沙总量的73％，是黄河下游河道淤积泥沙的主要来源。采取综合措施集中力量治理多沙粗沙区，是有效控制入黄泥沙、改善当地生态环境和脱贫致富的关键。
近期规划黄土高原水土流失综合治理面积12.1万平方公里，其中多沙粗沙区治理面积5.5万平方公里，特别要抓好皇甫川、孤山川、窟野河、秃尾河、无定河、三川河、昕水河、浑河等32条支流水土保持生态工程建设。
1沟道坝系建设
近期规划在黄土高原地区修建治沟骨干工程1.67万座，修建淤地坝8.94万座。主要安排在多沙粗沙区以及水土流失严重的重点支流。
2坡面治理
水土保持坡面治理主要包括基本农田建设、水土保持林和人工种草、生态修复等。
基本农田建设包括坡耕地改造、修筑沟坝地、兴修小片水地和引洪漫地等，近期规划增加基本农田建设面积3018万亩。
林草植被建设要充分考虑黄土高原气候干旱的实际，因地制宜，合理安排。干旱地区，主要进行种草、植灌；极度干旱、人烟稀少的地区，应加强对现有植被的保护；半干旱地带，以营造灌木林为主的水土保持林为主；半干旱半湿润地带，可积极稳妥地发展乔木林。近期规划营造水土保持林6257万亩，人工种草4540万亩。
要充分发挥生态系统的自我修复能力，因地制宜地开展封育及保护。近期规划生态修复面积为4335万亩，主要安排在重点支流的上游。
3预防监督
（1）监督保护
黄土高原监督区总面积为19.74万平方公里，被列入国家重点监督区的晋陕蒙接壤地区和豫陕晋接壤地区，面积为8.7万平方公里。要加大预防监督工作力度，建立起预防监督基本运作机制，建立示范工程，全面实行监督管护责任制。近期规划在开发建设区建立20个工矿区恢复治理示范点，在国家级重点监督区建立10个监督示范区。
黄土高原保护区总面积为13.38万平方公里，被列入国家级重点保护区的有子午岭林区、六盘山林区，面积为2.34万平方公里。要加强对现有水土保持设施的监督管护力度，防止人为破坏，保护好林草植被，建立健全管护组织。近期规划在黄土高原地区建立60个省级预防保护示范区、4个国家级预防保护示范区。
（2）监测信息网络建设
为建立高起点的水土保持监测与信息网络，为水土流失预报、水土保持公告和各级领导及时、准确、科学决策提供依据，近期规划建设黄河水土保持监测终端站1个、中心站1个、省级监测站7个；在重点防治区域建设监测分站36个；在重点支流及黄河干流建设控制监测站40个，初步形成监测与信息网络体系，并开展全面监测预报和技术服务等工作。
（五）科技治黄
1治黄现代化建设
（1）以信息化为突破口，以建设“数字黄河”工程为重点，把信息技术广泛应用到防汛、水资源管理调度、水土保持等各项治黄工作中。重点搞好信息采集、快速传输、高度共享，覆盖全河各级机关、防汛单位、沿河各大引水口、排污口的信息管理系统和计算机网络系统。基本实现信息传输网络化、信息管理数字化、主要业务智能化、政务办公电子化，以信息化推动治黄现代化。
（2）对治黄的重大发展战略，建设与管理的关键技术，组织跨部门、跨学科的联合攻关。积极探索新理论、新方法、新技术，推广应用新工艺、新材料。加快科技成果的推广，依靠科技进步和体制创新，促进治黄现代化建设。
（3）切实加强治黄队伍建设，努力培养造就大批高素质的治黄科技、建设和管理人才，为治黄现代化建设提供坚实的人才保障。
2科学研究
建设“模型黄河”，通过对黄河自然现象的反演、实验，探求黄河自然规律，为黄河治理开发提供基础和依据。“模型黄河”包括黄土高原模型、水库模型、河道模型和河口模型等一整套模型体系。通过模型基地建设，使黄河成为泥沙研究的国家重点实验基地。
深入开展黄河自然规律等重要基础性课题的研究，积极开展治黄关键技术和重大工程关键技术的科技攻关。
（六）前期工作
积极开展治黄重点项目的基础工作和前期工作，做好技术和项目储备，是保障《黄河近期重点治理开发规划》顺利实施的重要条件。
按照国家基本建设程序，统筹安排各项前期工作。继续开展重点河段的防洪工程可行性研究，抓紧完成渭河流域综合治理、黄河口治理、黄河水资源综合规划，尽快开展重点地区大型灌区节水改造工程、多沙粗沙区水土保持生态建设等重点工程的项目建议书和可行性研究。
抓紧进行南水北调西线第一期工程项目建议书及可行性研究，并积极开展第二、三期工程规划工作。配合南水北调西线工程，开展黑山峡河段工程的前期工作，适时开展龙羊峡以上干流梯级工程开发规划。
加快古贤水利枢纽、河口村水库的前期工作步伐。适时开展碛口、甘泽坡等水利枢纽的前期工作。
五、保障措施
黄河治理开发是一项跨地区、跨部门的综合性系统工程，关系到国家经济发展的大局，具有特殊的重要性、复杂性和艰巨性。为保证黄河治理开发各项重点措施的实施和总体目标的实现，把黄河的事情进一步办好，必须建立健全权威、高效、协调的流域管理体制；加大投入力度，加强建设项目管理；制定相关经济政策，用经济手段调节黄河水资源的配置；加快立法进程，为黄河治理开发提供法律保障。
（一）建立健全权威、高效、协调的流域管理体制
为加强黄河流域管理，有效协调各部门、各省（区）间的关系，更好地解决黄河治理开发中的重大问题，应按照权威、高效、协调的要求进行改革，逐步建立起符合中国国情的新型流域管理体制。
（二）加大投入力度，加强建设项目管理
为保障近期规划的各项治理措施顺利实施，应把黄河治理开发作为国家基本建设的重要内容，逐步纳入国民经济和社会发展计划，按程序报批。并建立多渠道、多层次、多元化的黄河治理开发资金筹集机制，广泛吸引社会各方面的投资。
规划涉及的工程项目，要按照基本建设程序报批，优先安排重点工程项目，做好前期工作，注重基础性工作和科学研究工作。要加强对建设项目资金、财务及工程质量的管理，确保发挥投资的最大效益。
（三）建立合理的水价形成机制
目前，黄河水价存在的主要问题：一是水价形成机制不合理，价格体系不完善，没有建立根据市场供求关系和成本变化及时调整水价的机制；二是水价标准普遍偏低，丰枯水价的比价关系不合理，造成了水管单位的严重亏损，供水工程老化失修，用水户节水意识差，水资源浪费现象严重；三是水价管理制度不完善，对拒交和拖欠水费的用水户缺乏有效的制约机制。为促进黄河水资源的统一管理、高效利用，充分体现水资源的商品和资源属性，建立合理的水价形成机制非常必要。
针对目前黄河水价存在的主要问题，依据《水法》、《水利产业政策》，国家计委2000年颁布的《关于改革水价促进节约用水的指导意见》，按照体现水资源的商品和资源两个属性的原则，逐步建立合理的水价形成机制。一是将水资源费纳入供水成本。二是适时调整水价，在调整水价过程中，采取分类水价、季节水价等措施，同时充分考虑农民的承受能力，分阶段实施，逐步到位。三是逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。四是严格实行用水计划管理和定额管理，对超计划或超定额用水实行超额累进计价。
鉴于水价问题比较复杂，涉及面广，建议由国家发展计划委员会牵头，国家经贸委、财政部、水利部、建设部、农业部等部门参加，抓紧研究建立黄河水价形成机制。
（四）实行优惠节水政策和强制节水措施
1建议将黄河灌区的节水工程列入国家基本建设计划，加大国家对节水的投入力度。对节水实行优惠的投融资政策，包括由国家提供贴息贷款等。
2采取强制节水措施。对用水实施总量控制和定额管理，对超计划或超定额用水，减少配水指标，累进征收水费。各地在申请新建引黄取水工程时，必须进行水资源论证，并由水行政主管部门审批节水专项方案，未经审批，不得开工建设。获准建设的工程要严格按节水方案进行实施。已达到用水指标的省（区），不再批准新的引黄取水工程，必须在节水中求发展。对现有灌区的节水改造，须尽快达到节水目标。
3建立节水激励机制。研究建立水市场，允许节约水量水权的转让。鼓励农户自建、自管节水工程等。
（五）加快立法进程，依法治理开发黄河
黄河水少沙多，下游是举世闻名的“地上悬河”，与其他江河相比，河情十分特殊，是世界上最难治理的河流，防洪和水土流失防治任务艰巨。黄河水资源贫乏，供需矛盾十分突出，国民经济与生态环境之间、地区间和部门间用水矛盾尖锐，环境污染严重。除害与兴利、整体与局部以及上下游、左右岸关系极为密切，关系协调和利益调整非常复杂，水事问题相对于其他河流更为突出。
由于流域机构法律地位不明确，缺乏有效的行政监督和经济调控手段，难以有效协调、解决黄河治理开发中遇到的诸多问题。因此，迫切需要加快黄河立法进程，尽快制定既体现《水法》一般原则又体现黄河特点的专项法律，以进一步规范和调整各方面的关系，保障黄河治理开发健康有序进行。
为此，建议将黄河立法列入国家立法计划，加快立法进程。当前要抓紧制定《黄河水资源管理和保护条例》，以解决当前水资源管理中的突出问题。
