一、黄河流域生态保护和高质量发展面临的新形势

黄河治理历来是治国兴邦的大事。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。在党中央坚强领导下，黄河治理和黄河流域经济社会发展取得举世瞩目的成就，引领黄河流域走上绿色、可持续的高质量发展之路。然而，由于黄河生态本底差，水资源十分短缺，水土流失严重，资源环境承载能力弱，沿黄各省（区）发展不平衡不充分问题尤为突出，综合表现在：黄河流域最大的威胁是洪水，黄河流域最大的矛盾是水资源短缺，黄河流域最大的问题是生态脆弱，黄河流域最大的短板是高质量发展不充分。

（一）洪水风险依然是流域的最大威胁

黄河是世界上含沙量最高、输沙量最大的河流，水少沙多、水沙关系不协调是黄河复杂难治的症结所在，由此引起下游河道淤积摆动、“地上悬河”形势严峻。历史上，黄河洪水灾害频繁，给沿岸百姓带来深重的灾难。人民治黄以来，防洪工程体系和非工程措施得到极大地提升，但仍存在不少短板和不足，在当前极端气候事件频发的情况下，洪水风险依然是流域的最大威胁。根据有关分析，2021年郑州“7·20”暴雨，如果暴雨中心西移110~200千米进入黄河流域，即便现有水库调节运用，也将接近下游堤防设防流量。黄河下游决溢范围北达天津、南抵江淮，纵横25万平方千米，一旦堤防决口，直接威胁黄淮海膏腴之地发展安全。小浪底至花园口区间尚有1.8万平方千米无工程控制区，百年一遇洪峰流量将达12000立方米每秒，预见期短、洪峰高、威胁大。

（二）水资源短缺是黄河流域的最大矛盾

黄河流域气候干旱少雨，年均降水量低于400毫米的干旱半干旱区占流域面积的40%。黄河多年平均天然径流量535亿立方米，人均水资源量473立方米，为全国平均的23%。黄河以占全国2%的水资源量，承载了全国12%的人口、15%的耕地和14%的经济总量。随着经济社会发展，流域用水量持续增长，水资源开发利用率已远超40%的生态警戒线。流域水利高质量发展不充分，基础设施欠账较多，近几年尽管黄河来水偏丰，但由于缺少盛水的“盆”和连通的水网，无法实现更高效率的时空调节。

（三）生态环境脆弱是流域最大的问题

黄河流域横跨我国东、中、西部，是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道。流域内生态脆弱区分布广、类型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山，中游的黄土高原、下游的黄河三角洲，生态极易发生退化，恢复难度极大且过程缓慢。特别是中游为我国水土流失最严重的黄土高原，水土流失面积为46.5万平方千米，侵蚀模数大于每年每平方千米8000吨的极强度水蚀面积8.5万平方千米，占全国同类面积的64%；侵蚀模数大于每年每平方千米15000吨的剧烈水蚀面积3.67万平方千米，占全国同类面积的89%。

目前来看，黄河水少沙多、水沙关系不协调的现状没有根本改变，洪水依然是黄河流域最大的威胁，尖锐的水资源供需矛盾，制约流域经济社会高质量发展，也使生态用水保障难度极大。全面推动黄河流域生态保护和高质量对于提升流域水安全保障能力，提升人民群众获得感、幸福感、安全感至关重要。

二、保障黄河流域生态保护和高质量发展对策方案

（一）保障黄河流域长治久安

1. 完善流域防洪工程体系

“上拦”工程。高标准建设古贤水利枢纽工程，深化黑山峡河段开发治理工程可研论证，开展山西、陕西两省界河碛口和禹门口、河南桃花峪等工程前期论证，增强径流调节和洪水泥沙控制能力。开展内蒙古十大孔兑治理，论证开展山西汾河下庄水库、陕西延河龙安水库等建设。全面排查流域内大中小型病险水库（水闸），开展甘肃巴家咀水库、宁夏苋麻河水库、内蒙古挡阳桥水库、山西汾河水库、陕西王瑶水库、河南蟒河口水库等除险加固。

“下排”工程。全面提升干支流河道堤防及河道治理。加快推进黄河干流四川段防洪治理，实施青海段、甘肃段二期治理和宁夏段、内蒙古段三期治理，开展堤防全面达标建设、河道整治、滩区治理等综合治理工程，确保黄河干流重要堤防全部达标。实施禹潼河段和潼三河段塌岸与塌滩治理，推进大北干流河道治理，加强岸线保护与管控。推进下游标准化堤防现代化提升，实施下游险工和控导工程改建加固，完善工程布局。继续加强现行清水沟流路治理，实施刁口河流路综合治理，完善提升黄河三角洲防洪防潮排涝体系。开展重要支流防洪治理工程。编制中小河流治理总体方案，加快实施中小河流治理，推进面积在200平方千米以下有防洪任务的中小河流、山洪沟道治理。

“两岸分滞”工程。积极推进东平湖综合整治，完善蓄滞洪区安全建设措施。统筹发展和安全，优化北金堤滞洪区运用方案。在开封、兰考、原阳、长垣、濮阳、东明等宽河段，推进滩区综合提升治理，有序做好黄河滩区居民迁建工作；推进内蒙古段黄河滩区居民外迁，逐步将居民全部搬迁到大堤外背河侧。

2. 构建雨水沙情监测预报体系

加快建设雨水沙情监测预报“三道防线”，形成贯通“云雨水”、覆盖“天空地水工”的完整监测预报链条，实现延长洪水预见期与提高洪水预报精准度的有效统一。

加强黄土高原产输沙规律研究、智能算法在泥沙监测预报中的应用，提升泥沙预报水平。加密凌情监测站点，提高冰期水文自动化在线化监测水平，构建凌情智能预报模型，提高凌情预报精度和预见期。建设流域防洪工程安全监控系统、视频级联集控系统、卫星遥感影像汇集系统、工情险情灾情分析服务平台。

3. 完善洪涝灾害防御工作体系

建构单元最小、全面覆盖、严密有效的责任落实机制。严格落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，坚持统一领导、协调联动、分级负责、属地为主、河务协同，按照管理或调度权限，逐项明确防御责任。制定和优化水库淹没区和蓄滞洪保留区的防洪管理政策，确保洪水调蓄和滞洪工程正常发挥作用，强化河道清障。

建构科学专业、支撑有力、反应迅速的决策支持体系。以构建原型黄河、模型黄河、数字孪生黄河决策支持场为重点，构建黄河多维时空数据底板，实现与数字孪生黄河同步更新。构建自优化、自学习的知识平台，研发不同时空尺度的洪水泥沙预报调度模型，形成具有预报、预警、预演、预案功能的决策支持系统。加强通信传输、网络安全和计算存储保障能力。

建构权威统一、运转高效、分级负责的调度指挥机制。建立健全各层级水利部门会商研判、作出决策、指令发布、指令执行及协调联动机制；建立重大洪涝灾害事件调度指挥机制，完善水沙统一调度机制和险情处置机制，预筹超标准洪水应对措施。加强信息共享和协调联动，加强机动抢险保障能力和防汛物资储备建设，建立流域防洪抢险救援协调联动机制。

（二）保障黄河流域水资源节约集约利用

1. 坚持刚性约束，从严从细管好水资源

留足河道内生态用水，制定黄河干流及重要支流主要控制断面的生态流量保障目标；积极推动再生水、矿井水和雨水等非常规水统一配置。坚持生态优先，大稳定、小调整，优化细化“八七”分水方案；合理配置本地区生活用水、农业用水、工业用水和河道外生态环境用水等，禁止挤占基本生态用水和农田灌溉合理用水。开展取用水管理专项整治行动，核查取水工程或设施，严厉打击违法取用水行为；加快水资源监控设施建设，完善取用水动态监测网络，健全取用水和生态流量监督管理机制；建立水资源刚性约束的监督考核指标体系，强化取用水监督考核。

2. 优化水资源时空调配

以黄河干流已建和规划的水利枢纽为骨架，加快建设流域水网，提高流域水资源优化配置能力、供水保障能力、战略储备能力。积极推进南水北调西线工程前期工作等，构建黄河水网之“纲”；深化区域供水工程前期论证，加快区域供水工程配套工程建设，完善黄河水网之“目”；充分发挥小浪底等水利枢纽的综合效益，提高枯水年份供水保障程度，持续推进黄河下游引黄涵闸改建工程，构建黄河水网之“结”。加快推进陇东、宁东等能源基地矿井水综合利用；开展污水资源化利用示范城市建设，推动分质用水；鼓励山东沿海地区的高耗水行业和工业园区更多利用海水。大力推进城乡供水一体化，推进农村供水规模化，提升偏远山区、牧区供水保障水平。

（三）保障黄河流域水生态安全

1. 加强水源涵养区保护修复和系统治理

在黄河源区、子午岭—六盘山林区、祁连山、吕梁山、秦岭北麓、贺兰山东麓以及湟水、洮河、祖厉河、渭河等重点支流的源头区，以禁牧封育等措施为主，强化自然修复。以三江源、若尔盖、甘南、祁连山、秦岭、六盘山等为主的水源涵养区实施自然恢复和重大生态修复工程。加大对扎陵湖、鄂陵湖、约古宗列曲、玛多河湖泊群等河湖保护力度。在三江源、祁连山实施雪山冰川保护，对重要雪山冰川变化实施动态监测。

2. 加强水土流失区综合治理

以小流域为单元，采取工程、植物、耕作等多种措施进行综合治理，大力推进美丽乡村生态清洁小流域建设。遵循黄土高原植被带分布规律，按照宜林则林、宜草则草的原则，做好植被保护和修复。在内蒙古高原南部、宁夏中部、贺兰山东麓、黄土高原土地沙化区等水蚀风蚀交错区加大生态修复力度，大面积实施封禁治理和管护，保护现有植被、巩固退耕还林还草成果。构建流域和省（区）协同的水土保持重点工程监管体系，强化淤地坝安全运行监管；以能源、化工、矿产资源开发、基础设施建设等生产建设项目为重点，持续强化水土保持监管。

3. 加强河口区生态保护修复

统筹黄河下游防洪防凌、河口湿地补水以及海岸蚀退等要求，优化入海流路体系布局，合理确定黄河口保护治理涉水空间格局。以自然保护为重点开展退塘还河、退耕还湿、退田还滩，适度增加自然湿地面积，保护和提升河口生态功能。强化黄河骨干水库统一调度，保障入海水量。实施清水沟、刁口河流路等生态补水工程。

（四）保障黄河流域高水平治理管理

1. 全面贯彻落实《中华人民共和国黄河保护法》

2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》正式施行，对流域规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬等作出全面系统制度安排，形成了保护母亲河的“硬约束”。要加强黄河保护法宣传贯彻，统筹推动相关领域配套法规制度的制定、修订，逐步形成完善的法规体系。要切实推进良法善治，落实水资源刚性约束制度，完善用水效率评估体系，完善流域水资源节约集约利用制度，研究制定河源及河口生态保护、饮用水水源保护、地下水管理、生态流量保障等制度。

2. 强化流域治理管理“四个统一”

坚持流域系统观念，强化流域管理机构在全流域防洪、监测、调度、监督等方面的职能，充分发挥黄河防汛抗旱总指挥部的平台作用，推进流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，构建与现代流域管理体制相适应、体现黄河特点的现代化流域水治理体系，提升流域治理水平和管理能力。按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，加快构建具有预报、预警、预演、预案功能的数字孪生黄河。