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关于河套地区水权转让的思考和建议

张荟瑶

责任编辑:范江涛 来源:

  黄河河套地区经济发展迅速,随着几大煤炭产业基地的兴起和呼和浩特、包头、鄂尔多斯城市群的建设,大批工业项目上马,用水量不断增大。然而河套地区黄河水指标早已分配殆尽,其中工业用水仅占用水总量的3%左右,远低于全国20%的平均水平,农业用水比例则高达95%以上。工业项目因没有水源而无法立项,同时灌区供水工程老旧,供水效率低,水资源浪费十分严重,农业用水水价低廉,灌区效益低,节水改造项目亦难以进行。

  在这种现状下,河套地区寻求解决水资源与区域经济、社会发展矛盾的新出路,通过推行灌区节水,在确保居民生活、粮食安全和基本生态用水的前提下,改变现有水资源利用格局,引导水资源向高效益、高效率方向转移,以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。

  一、水权转让模式简介

  2004年,黄委与内蒙古自治区、宁夏回族自治区相关部门积极推进试点项目,根据协商与自愿的原则,通过“工业投资节水—农业有偿转让”的用水模式,由工业建设项目出资,建设引黄灌区节水改造工程,减少输水过程中的损失,节约的水量用来满足拟建工业项目的用水需求。一期累计审批26个水权转让项目,合计转让水量2.28亿立方米,节水工程累计节水量2.57亿立方米,节水工程总投资12.26亿元。

  根据宁夏、内蒙古的《黄河水权转换总体规划》,宁夏2015年立项工业项目52个,转换水权4.94亿立方米。内蒙古完成超指标用水的偿还任务后,近期可转换水量为2.71亿立方米,规划水权转换拟建项目37个;内蒙古还开展了盟市间的水权转让,试点工程计划转让水指标3.6亿立方米,分3期实施,每期转让水量为1.2亿立方米。

  2015年,为进一步规范黄河水权转让行为,黄委修订了新的《黄河水权转让管理实施办法》,结合黄河水资源管理与调度的实际,将“水权转换”重新定义为“水权转让”。

  二、实践意义

  1.改变水价值认识

  渠系漫灌在河套地区由来已久。在黄河水丰沛的年代,大水漫灌相对来说技术含量低,操作简便;黄河水资源实行严格的省(自治区)分配后,因灌区灌溉设施老化、灌溉技术落后,浪费了大量黄河水。水权转让引入市场经济模式调节水资源配置,改变了水资源的计划管理模式,使水拥有了商品属性,满足了工业发展需求,改变了灌区管理者、农业用水者对水的固有观念,使得珍惜水、节约水成为一种理性意识。

  2.助力工业发展

  随着宁夏、内蒙古的煤气资源陆续被开发,工业化发展对水资源的需求越来越多,然而按照国务院批准的黄河可供水量分配方案(即“八七分水”方案),黄河水资源的工业用水指标已经被先行发展的企业用完,新上项目找不到水源,很难获得取水许可,无法开发建设。有些企业未取得取水许可便开工建设,引发了一系列问题。通过水权转让,将农业节水向工业用水转让,在用水总量不增加的前提下为工业企业提供生产用水,企业用水得到保障,区域经济赢得了发展空间。

  3.拓宽融资渠道

  在进行水权转让前,河套灌区的水经营基本是封闭系统,考虑到农民的种植成本,水价不能过高,水费收益微薄,导致渠道维修经费短缺、周期拉长,既浪费水资源,又难以满足干旱时农户及时灌溉的需求。水权转让拓展了水利融资渠道,通过工业协助农业节水、农业节水支持工业和城市建设,充分提高了用水效率和效益,保障了今后工业乃至社会的发展用水,为区域经济社会发展提供助力。与此同时,输水损失明显减少,水费支出下降,节约了农业经营成本,使农民的用水权益仍然得到保护。渠道经营管理者从水权转让中获得维修管护资金及合理的管理利润,提高了管理效率和服务积极性,从而促进水资源的高效利用。水权转让通过市场和宏观调控相结合的手段,平衡水资源所有者、管理者、经营者等之间的关系,既保证了用水总量的稳定,又提高了用水效率,在引导水资源向更高产值产业流动的同时使各方均能受益。

  4.维护河流健康生态

  水权转让在调节生活水、生态水、生产水之间的平衡时增加了更有效的经济手段,对整个河套地区的节水型社会建设有着不可忽视的作用。由于用水紧张,黄河流域一度出现了人与河争水,农业、工业、城市生活相互争水的局面,黄河也在世纪之交经历了越来越严重的断流。虽然在流域机构和地方水行政部门的努力下,黄河断流危机已经解决,但缺水却仍然是沿黄各省(自治区)难以解决的“瓶颈”。水权转让在不增加黄河取水指标、不超采地下水的前提下,使经济社会发展对水资源的需求能够得到满足,获得了良好的社会效益、生态效益。

  三、存在问题

  河套地区水权转让实施十多年,取得了良好的经济、社会、生态效益,但仍存在一些值得改进的地方。

  1.各方权责界定不够明晰

  流域管理机构负责所管辖流域内水权转让的审查、审批、水量指标监督等,而地方政府也有以上职能,双方职能既有交叉重叠,也有空白。地方政府的水权转让办公室、存储中心、渠道管理运营机构都有水权转让的经营、管理、水量监督等权利,政府职责与市场权益混合存在、相互交叉。

  2.受水方履行合同不到位

  不少企业在得到水权转让批文后,随即开始建设取水设施,以便企业项目能尽快投入生产,而对水权转让的节水工程投资却往往不及时足额兑现,甚至不兑现。地方政府为了发展经济,对企业的行为表面催促,实为默许,造成既成事实。而作为受水方的企业,也误认为水权转让是政府批准取水许可的附加条件,企业被动出资赞助政府的农业节水工程,与同类已投产企业相比已经增加了成本,故而采取不履行合同的消极行为。还有一些企业因为经济形势和政策的原因,项目主体已经陷入停滞阶段,更无力承担水权转让的节水工程成本,使得节水工程迟迟无法施工。较早进行水权转让的企业,不少已经取得了取水许可证,但由于当时水权转让仍处于试点阶段,法规和当时签订的合同都有一定缺陷,导致后期出现一系列问题,如节水工程后期维护费的缴纳等。

  3.监管技术落后

  流域机构对水权转让项目进行审批后,将后续管理实施交由地方政府来落实。由于取水口水量监测技术、设施设备落后,管理信息不对称等,监管措施滞后严重。在此情况下,水权转让各方用水取水相当于没有限制,难以达到水权转让的全部预期目标。

  4.水权转让动力不足

  虽然灌区的水权属于农民,但取水许可证上登记的所有人为灌区的管理单位。在水权转让的整个实施过程中,最大受益者是受水方企业,参与水权转让的渠道管理、存储中心、交易办公室等经营管理型企业也在水权转让的过程中获益,最直接的水权出让者农户却未见直接经济效益,导致农户对后续的田间节水灌溉技术推广没有积极性。此外,随着节水设施的进一步完善,后期节水越来越难,单方水所需成本也越来越高。农业用水转让成本太高会导致“有价无市”,而工业用水转让价格诱惑不大导致“有市无价”。现阶段较为成熟的节水改造手段主要为渠系工程措施改造节水,手段单一且又存在工程维护和工程老化等问题,工程老化后节水功能逐步丧失,渠道需要再次进行更新改造,对于企业来说又是一个很重的负担,再加上转让年限、供水保证率的存在,让水权的出让方和受让方都顾虑重重。

  四、建议

  1.完善水权转让制度体系

  水市场是准市场,有虚拟市场的特性,也有实践市场的成分。水权转让涉及工业、农业及农民利益等问题,情况较为复杂,不能完全由市场调节,需要各方划分权责、互相协作,为水权转让的有序进行提供支撑。流域管理机构代表国家行使水资源所有者权利,应当完善管理制度,建立并严格执行水权转让的可行性评价与审批制度等,以保证水权转让有序进行。地方政府作为水资源管理权代表,从水权转让的代办角色转变为裁判角色,应当充分发挥制定政策、协调引导的作用,加强宏观调控。地方水行政主管部门执行政府决策,应充分打造供需市场,规范市场秩序,监控水量指标,使供需双方在水市场中公平交易。

  在水权交易时,必须分析灌区的节水潜力、水资源的供需状况,从节约用水、优化配置水资源和调整产业结构入手,论证水权转让的可行性和必要性。综合考虑工程使用年限等因素确定水权转让的年限,避免出现水权转让年限未到而节水设施已经丧失节水能力的状况。

  2.保障农民利益

  没有灌溉就没有河套地区的农业发展。以渠道衬砌、防止渗漏来节水是从供水方面出发的措施,虽然初期见效快,但节水空间有限。标本兼治的节水还应该从引导农民进行种植结构调整、引进新灌溉技术等大田节水入手,这需要农民积极参与。通过水权转让,灌区渠道供水能力得到改善,灌溉效率得到提高,但这只是间接效益。如果农民能在节水、水权转让的水市场中获得更直接的经济利益,会自觉地开展节水行动。要引导水市场发挥经济杠杆作用,形成合理的利益分配模式,保护农民的利益和参与积极性。在保证粮食种植面积的前提下,通过农民用水者协会、社会经济组织引导,引进先进灌溉技术,改革灌溉方式和灌区管理制度,科学配置水资源,随市场需求调整种植结构,使有限的水资源发挥最大效益,既满足节水目标,又提高灌区农民收入,实现双赢。

  3.提高转让效率和效益

  节水改造不是无穷的,当农业节水空间接近饱和时,“工业投资节水—农业有偿转让”的模式将不再是水权转让的全部,工业与工业之间的水权转让会逐步增多。为了使水权转让有更长的持续性,水权转让的同时要推进改革,农业和工业都要在现在的基础上寻找更好的节水方式。农业方面,探索土地流转、高效农业、灌区管理制度改革等,从根本上解决河套地区农业耗水多、效益低的局面;工业方面,对受让方拟建工业项目也应提出更高要求,使水权向更高附加值、更环保的产业转让,促使现有企业积极探索转型。

  4.促进水权转让信息化

  明晰初始水权是水权转让更高效、更合理的必经之路。随着水权转让准市场的进一步成熟,可以考虑进行更为灵活的短期临时性转让。水权转让水指标要严格规定时效,取水申请批准后,取水工程或者设施未按时开工建设,需由国家审批、核准的建设项目而未取得国家审批、核准的,其取水申请批准文件自行失效。建立水权清晰、程序严谨顺畅、服务到位、计量检测科学的水权转让市场机制,科学确定水权转让价格,离不开现代化手段和水权信息化管理,随着部分农业水权逐步转让到工业项目上,水资源保护和污染治理问题将发生重大变化,管理措施也要相应而变。建立完整高效的水权信息系统,加强监控技术手段,提高水权转让审批、监管效率,才能促进河套地区的水市场活力。

  五、结语

  在社会主义市场经济条件下,解决水资源短缺问题有天然优势,要研究并运用水权、水市场理论,充分发挥市场机制的作用,注重经济手段在水资源配置中的重要作用。河套地区在健全和完善水权转让保障制度的基础上,规范市场运行秩序,引导水市场交易,加强水资源利用和水权转让技术监督,保证水权转让公平、公开、公正地进行,确保了黄河生态水、生活水、生产水的合理科学配置,解决了水资源短缺矛盾,为实现全面建设小康社会目标提供助力。(作者简介:张荟瑶,工程师,主要从事水政水资源、水土保持监督管理工作)


发布时间:2019年05月07日
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