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河长制管理体制内涵与发展趋势探讨

付莎莎 温天福 成静清 许新发

责任编辑:范江涛 来源:

  我国江河湖泊实行典型的政府集中控制与管理模式,采取行政分级分区管理、部门分工管理并与流域管理相结合的管理体制。在这种体制下,不可避免会出现中央—省级政府—地方政府之间的管理政策执行以及管理部门间、地方政府间的分工协作问题,呈现“九龙治水”格局,在实际管理过程中容易出现管理碎片化和机构间协同失灵问题。2016年12月11日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》,要求2018年年底前在全国范围内建立和实施河长制。河长制是从河流水质改善领导督办制、环保问责制衍生出来的资源、环境、生态综合治理制度,它不是改变“九龙治水”的格局,而是更加有效地促进协调多部门治水,当“九龙治水”过程中出现部门之间的分歧和矛盾时,可以通过河长制平台来予以协调,发挥协调、调度和监督的作用。

  一、河长制内涵探讨

  河长制的实行,可有效解决以往“九龙治水、群龙无首”的问题,加大了整治力度,提高了治理效率,被认为是破解当前我国水环境治理困境的制度创新。要贯彻执行河长制必须先深刻剖析其法律制度、监督机制、经济以及科技内涵,发现实施过程中存在的不足,为河长制全面、稳定、长期实施奠定基础。

  1.法律制度内涵

  河长制体现了环境保护法规定的“地方各级人民政府应当对本辖区环境质量负责,采取措施改善环境质量”的要求,同时也落实了水污染防治法“县级以上地方人民政府应当采取防止水污染的对策和措施,对本行政区域的水环境质量负责”以及“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度,将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”的规定,通过明确地方党政主要负责人履行治理与保护的责任,调度各级行政力量,有利于从多层面对江河湖库实施有效管理。现行涉水法律法规未对河长制的实施提出明确规范要求,多级河长体系难以完全融入现行各种法律制度所构成的制度框架体系中。此外,缺乏法律保障的管理制度容易造成自主决策与执行的局面,实施效果的稳定性、全面性以及长期性面临考验。

  2.监督机制内涵

  各地实施河长制的办法基本是把治理水污染、改善水环境质量的情况与当地党政主要领导的政绩挂钩,并实行水环境保护目标不达标的“一票否决权”,与之对应的是严格的“河长问责制”。通过出台政府文件、签订“目标责任书”等形式,重视河长治污实际效果的督查和考核工作。对环境污染治理不力,未完成节能减排目标任务,重大决策部署行动不迅速,水生态、水环境等方面不能得到明显改善和持续改善的,要严格问责。河长制问责主要由当地纪委、监察局及河长制管理工作领导小组办公室来监督和考核,这种由下属职能部门组成的考核和验收小组无法根除公共资源管理中的委托—代理关系。受委托人(市民)和代理人(政府)信息不对称的影响,代理人一旦缺乏足够的动机和利益把实现社会利益最大化作为工作目标,容易导致监督机制流于形式,甚至诱发代理人的道德风险和利益合谋。

  3.经济内涵

  2012年,党的十八大提出的“五位一体”发展战略中,核心内容是经济增长与环境保护之间的协调关系。2016年,国办印发《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》,提出在水流方面全面开展生态保护补偿、适当提高补偿标准,加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。2017年,国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》,提出到2020年基本建立全民所有自然资源资产有偿使用制度,大幅度提高地下水特别是水资源紧缺和超采地区的地下水资源费征收标准,鼓励通过依法规范设立的水权交易平台开展水权交易。一系列文件的密集出台,均反映了江河湖泊治理由传统的单一型命令控制型环境政策工具逐渐转型为命令控制与市场激励相结合的环境政策工具的趋势。由党委或政府主要负责同志担任的各级河长,整合了各级党委政府的执行力,工作效率虽高,却在水生态环境损害赔偿,生态保护补偿资金筹集,培育水权、排污权市场,以及发挥市场配置水资源等方面未充分发挥积极作用。

  4.科技内涵

  河长制的主要任务具有丰富的科技内涵,主要体现在三个方面。一是水资源保护。利用水循环和水量平衡理论支撑,充分认识河长管理范围内的江河湖库水文变化规律与过程;在水资源合理配置理论、水资源可持续利用理论和水资源高效利用理论的基础上,形成水资源消耗总量和强度双控技术体系;基于水域纳污容量核算和排污总量分析,落实水功能区监督管理。二是水环境保护。综合利用水环境治理手段提高流域、区域内工业、农业、生活污水处理水平,以水环境健康为导向科学制定经济发展规划,通过控污与治理相结合的方式改善黑臭水体水质状况。三是水生态保护。充分论证河湖水域岸线生态功能,采用地理空间信息技术对水域岸线实行规划与监控,制定河湖生态健康技术标准,选用适当方法对河湖健康进行评价,判别限制性生态因子,有针对性地保护、修复与重建河湖水生态环境。各级河长在治理江河湖泊时若缺乏相关水域支流水系、水资源开发利用现状、水污染状况和污染源,以及生态系统特征、规律和承载力等方面的科技支撑,将难以将河长制付诸河“长治”。

  二、河长制发展趋势

  全面推行河长制,涉及众多领域、机构和群体,需要政府、企业、社会和个人共同发力。根据河长制内涵剖析,从法律制度建设、信息对称、市场激励环境政策、技术支撑等方面探讨河长制发展趋势,为相关部门提供借鉴。

  1.“自下而上”的法律制度建设趋势

  河长制的实施有利于地方政府出台相关法律法规,从而形成“自下而上”的法律制度建设机制。在中央积极推动河长制的背景下,无形中促进了更为积极的地方法律制度建设,有利于保持和发挥地方层面法治实践的积极性,形成基层成员、基层组织以及地方机关的创造性实践成果。在地方法律制度建设中要严格按照河长制法律制度内涵的有关要求,把河长制的成熟做法上升为法律法规,通过法治品质的提升、目标责任制的法治化规范河长的主要职责和相关体制,规范河长的命名、主要条件要求和相关程序,规范河长制的关键环节和目标任务,规范河长制相关责任人的监督考核,并在逐级法律法规的制定中保持高度一致,为河长制的实施提供法律制度保障。

  2.信息对称发展趋势

  在河长制保障措施中明确了社会监督的各项形式,说明河长制有待消除信息壁垒,在改善公众参与程度、破解信息不对称方面仍有进步空间。除政府相关部门主动公布河流湖泊主要水质指标的监测信息之外,还需要涉水企业定期公开排污信息,推行有奖举报制度,开展媒体定期曝光跟踪,将环境违法企业列入“黑名单”并向全社会公开,通过政府购买服务,借力社会,弥补政府监管能力不足。进一步开放监督管理权,推进环境和污染源监测、企业环境行为评估、治理工程绩效评价的第三方监管,逐步引入市场或专业机构为主导的“第三方”专业考核,增加水质水环境的社会满意度、水质水环境改善的社会认同度等方面评价水环境治理的绩效。充分公开河长制考核信息,包括考核的主体、标准、方式、结果等。积极培育和发展非政府环保组织,聘请NGO代表、行业协会代表、企业代表、居民等担任民间河长,依托互联网实现社会共治,弥补政府缺位、越位和错位等问题,构建政府、企业、公众三足鼎立、相互制衡的治理格局。

  3.市场激励环境政策发展趋势

  与命令控制型环境政策工具相比,市场导向的政策工具能提供强烈的刺激,让企业采用更为经济和成熟的污染控制技术并能从发现和采用低成本的污染控制方法中获得收益。江河湖库环境治理需要资金投入的地方很多且数额巨大,现阶段资金投入无法满足需求。将市场机制引入河长制势在必行,发展趋势主要体现在以下几方面:第一,逐步修改完善排污收费和使用制度,综合考量江河湖泊关键性污染因子削减的边际收益、水环境目标清洁水平以及现阶段污染控制技术,制定合理的排污收费税率,并开展以污染税收入增加来减少其他税收的税收循环制度;第二,水权、排污权交易市场的建立以及供水、污水治理市场的扩大,调节水资源优化配置能力和调整污染控制水平,促进节水和水污染控制技术的创新与应用,促进水资源在企业间的流转;第三,削减水资源开发利用和水污染减排补贴,控制公共资源开发利用引起的政府开支成本转嫁,培育公平竞争及良性循环的水资源环境市场;第四,建立环境治理多元投入机制,国家、地方层面河湖环境治理专项资金纳入各级财政年度预算,鼓励社会资金投入河流环境治理,从产业政策、税收循环、金融信贷等方面激活节水、节能及资源合理利用。

  4.科技支撑趋势

  江河湖泊因自然禀赋和社会发展条件各异,水资源承载能力、污染负荷程度、生态环境健康状态各不相同,制定“一河一策”“一湖一策”需要强有力的技术支撑。第一,应当掌控区域河流湖泊流域的整体情况。摸清单元内水资源量与质变化情况,掌握水资源开发利用状况,调查河湖污染物排放数量及分布,开展水生态状况调查评价,分流域、区域、单元建立信息档案,对可能出现的污染项目和潜在因子做出预估,对水资源、水环境、水生态安全风险做出评价。第二,编制单元、区域与流域水资源生态环境规划方案,使之与社会发展规划、产业发展规划相协调,制订“一河一策”“一湖一策”实施方案,突出解决水资源优化配置、高效利用、水环境污染治理和生态系统恢复与修复等主要问题。第三,形成水资源配置与保护、水环境防治、水生态修复、河湖工程建设、河湖健康评价与治理技术体系,采用工程与技术手段相结合的方式,实施主河与支流同步治理,水域与陆域同步推进,生态修复与保护紧密结合,全方位实施河长制工作。

  三、结语

  河长制严格的追责效应、有效的协同效应、有力的执行力使得诸多地区水资源、水环境、水生态状况得到了明显改善,表明它是公共资源治理制度创新的成功实践。在剖析河长制内涵时发现其法律制度框架体系的尴尬地位、监督中存在着信息壁垒、不完善的市场化机制、科技支撑薄弱等不足。在未来河长制实施过程中,需要加强“自下而上”的法律制度建设、改善公众参与程度、引入市场激励环境政策、增强科技的支撑作用等,才能更好地解决江河湖泊中的“公地悲剧”问题,建立长效管理模式。(作者简介:付莎莎,高级工程师,研究方向为水资源保护与管理。)


发布时间:2019年04月30日
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