投稿信箱
网站地图
收藏本站
设为首页

主站首页

政务之窗
走进黄委规划计划政务信息政策法规水政信息人事信息公告公报
新闻资讯
黄河要闻局院信息基层动态水事纵览流域瞭望热点专题网上展厅媒体关注纪实特写
在线服务
服务指南表格下载许可决定在线申报水情水质引黄供水实用工具
互动平台
政务咨询投诉举报黄河访谈民意征集建议评论邮箱电话解疑释惑
黄河文化
文化传真文学天地艺术博览大河胜迹历史走廊民风民俗文体协会
黄河一览
黄河概况流域地图枢纽工程黄河记事黄河问答引黄灌区
当前位置: 首页 > 资料存盘 > 学科研究 > 正文

国际水资源综合管理进展

李原园 曹建廷 黄火键 邢子强

    责任编辑:范江涛 来源:

  水是基础性的自然资源和战略性的经济资源,是生态与环境的重要控制性要素,对维系和促进人类经济社会可持续发展具有不可替代的作用。近年中国提出建设节水型社会、实施最严格水资源管理制度、实施水污染防治行动计划、推行河长制等一系列政策,有效提高水资源管理的能力和水平,有力保障了经济社会发展。在此同时,中国水旱灾害频发、水资源短缺、水污染严重、水生态损害等新老问题仍交织并存,而且在全球变化和经济社会较快发展背景下,这些问题将更趋复杂。破解中国水问题保障水资源安全,需要充分借鉴水资源综合管理等国际先进经验,完善水管理体制机制,结合地方的具体实际实施适宜高效的管理手段,进一步提高水资源管理水平。本文系统梳理了水资源综合管理的理念形成过程和主要组成,分析总结了水资源综合管理的实践状况和存在问题,并提出了对中国水资源管理的启示。

水资源综合管理的理念形成与框架组成

  1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》指出 “伴随着不合理人类活动对水影响,世界上许多地区淡水资源普遍稀缺,逐渐被破坏,污染益发严重,因此必须对水资源实施综合规划和管理。这种“综合”必须覆盖所有各类相互作用的淡水水体,包括地表水和地下水,同时需要充分考虑到水的量与质方面。在社会经济发展的背景下,必须认识到水资源开发的多部门性质以及水资源在用水供水和卫生、农业、工业、城市发展、水力发电、内陆渔业、运输、娱乐、洪泛区管理和其他活动多方面的用途”。水资源综合管理已逐渐被认为是实现高效、公平和可持续方式开发和管理有限水资源的必由之路。

  随着水资源管理中“综合”的认识,水资源综合管理曾出现许多不同的概念。目前普遍接受的水资源综合管理的定义为“在不损害重要生态系统可持续性的条件下,以公平的方式促进水、土地及相关资源的协调开发和管理,以使经济和社会福利最大化。”该定义为全球水伙伴在其技术委员会的技术论文中提出,并逐渐被联合国相关机构和学术界所认同。

  水资源综合管理意味着要对水资源的不同用途进行统筹考虑。水的配置和管理决策要考虑到水的每一种用途对其他用途的影响,还要考虑社会和经济发展的总体目标,包括实现可持续发展的目标。其还意味着涉水各部门的协调,各部门中保证政策目标的一致性。水资源综合管理定义为一个系统的过程,是一个在社会、经济和环境目标下,关于水资源利用的可持续开发、配置和监测的系统过程。

  水资源综合管理强调通过“综合”,实现用水效率、社会公平、环境可持续的均衡。总结水资源管理的“综合”主要表现在水资源-经济社会-生态环境的综合、多目标统筹、全过程管理、多种手段综合运用、上游和下游相关利益的综合、参与和协调以及政府和市场两手并用几个方面。

  不同国家和地区水资源条件、面临水与社会经济问题以及发展优先领域不同。尽管国家或流域水资源规划不同,水资源综合管理提供了解决水资源问题的一种通用理念和途径框架,包括顶层准则、框架组成和实现的目的或愿景。

  水资源综合管理的顶层准则包括经济效率、社会公平、环境和生态的可持续性。经济效率是指以尽可能高的用水效率战略性配置水资源。社会公平是指确保所有人都有公平获得人类生存所需要的足量的高质的水和从水的利用中获得利益的基本权利。环境可持续指保护水资源的基础和相应的水生生态系统,不损害后代对水资源的利用,助力解决全球性的环境问题,如减缓和适应气候变化、能源和粮食安全。

  水资源综合管理实施框架的组成主要包括3个方面:一是实施的环境条件,包括国家政策、法律和规章的总体框架以及水资源管理利益共享者的信息,其强调水资源立法和政策,创造良好的“游戏规则”;二是实施的机构框架,包括中央-地方、流域等各级行政管理部门和利益共享者的体制作用和职能,其强调体制对制定和实施水资源综合管理政策和计划的作用;三是管理的具体措施,包括可促使决策者在各种行动方案中选择的有效管理、监督和强制实施的一系列措施,如水资源评价、模拟和决策支持系统、水资源综合管理规划、水管理效率、利益相关者信息交通、经济手段、提高水安全意识等。水资源综合管理的目的或愿景是实现经济社会-水资源-生态环境的均衡,服务于更大的可持续发展的目标。

水资源综合管理的实践与存在问题

  自1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》上提出“保护淡水资源的质量和供应:对水资源的开发、管理和利用采用综合性方法”以来,在联合国开发计划署、全球水伙伴、联合国水机制等机构的推动下,许多国家逐渐把综合管理的原则和措施纳入到其水资源管理政策和体制框架设计中,并不断取得新进展。

  2012年,联合国环境规划署与联合国开发计划署和全球水伙伴合作,在2011年开展全球130多个国家问卷调查的基础上,完成了“水资源综合管理的状况报告”,该报告评估了自1992年联合国环境与发展大会号召实施国际水资源综合管理以来,水资源综合管理的实施环境(条件)、机构框架、管理措施、基础设施建设和水资源管理的融资等方面的进展情况。

  报告中可以看出,实施水资源综合管理并取得显著进步的国家占总调查国家的比例不断增多。在水资源综合管理取得较大进步的国家中,发达国家占比也较大。报告揭示了水资源综合管理的进步,但总体而言在水资源综合管理的实施环境条件方面进步较大,体制和机构框架等方面进步相对较小,仅在以流域为单元进行管理方面进步较大,在具体规划措施实施应用方面水资源监测和评价进步较大,而相关规划实施方面人类发展指数较低国家进步较小。

  2012年以来,随着学术界对水-粮食-能源安全相互联系的重视,2015年联合国可持续发展峰会的召开,国际社会和世界各国更加强调综合考虑水资源与粮食、能源和环境之间的关系,更加注重水资源可持续开发和综合管理,促进实现社会、经济和环境目标。

  尽管国际社会对水资源综合管理总体比较认同,但部分学者对其理论框架和应用仍存在质疑,在实际应用中,水资源综合管理对解决地方具体涉水问题目前总体成效不显著。

  水资源综合管理还面临气候变化、快速社会经济和技术变化、人口增长导致可利用水量、水资源需求等不确定增加的巨大挑战。如气候变化,导致极端降水的量级和频次增加,增加水旱灾害风险。在年内和年际水文循环的非正常状态下,水资源综合管理缺乏针对突发性水问题的管理模式。

  在实施水资源综合管理过程中,目前优先考虑其原则和过程,对实际行动和具体问题解决也重视不够。这造成水资源综合管理实施主要为自上而下标准方案,如制定国家水利政策、水法和监管框架,确定流域为水资源规划和管理单元,建立和完善流域管理机构,创立完善水价定价机制,确定用水权利以及促进利益相关者参与水资源管理。完善这些方面相当重要,但更需结合各地情况,地方层面管理者的积极参与。

  水资源综合管理不仅需要重视决策者在政策制定等完善实施环境的作用,还需要同等重视不同涉水部门实际管理者以及公共和私营部门等利益相关者,解决地方具体的水问题。对地方具体的涉水实际问题,如解决水资源短缺、恢复当地水生态环境等问题,目前水资源综合管理在解决具体问题的作用和成效不明显,也是造成一些学者对水资源综合管理质疑的原因。

对中国水资源管理的启示

  尽管水资源综合管理的概念“模糊和宽泛”和实际实施效果受到一些学者的质疑,但该概念提供了一个系统框架,有助人们对社会系统、生态系统和水文系统的相互依赖关系的理解。

  中国水资源具有总量丰富,人均占有量较低,时空分布不均,且与生产力布局不相匹配的特点。近几十年随着经济社会发展对水资源系统胁迫加大,气候变化对水资源影响以及水资源管理的相对滞后,中国水资源短缺、水生态损害、水环境污染问题更加凸显,并已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。

  中国近年采取一系列重要举措提高治水能力,保障经济社会可持续发展,保障和提高水资源对经济社会发展的保障能力。尽管在水资源管理体制机制方面进行了积极探索,但中国水管理仍存在“九龙治水”“多头治污”的难题,存在法规建设不健全和实施不力,水资源开发利益相关者协调不畅等问题。根据国际上水资源综合管理框架,结合中国现阶段问题,对完善中国水资源管理有以下启示。

  一是完善涉水的法规体系为水资源综合管理奠定良好实施环境。中国涉水法律法规体系还不健全,已颁布法律落实不力。针对中国地下水管理薄弱等问题,加快制定和实施《地下水管理条例》《节约用水条例》等法规以落实《水法》。积极发挥各级人大的监督执法职责和作用,同时政府引导建立利益相关者参与机制,促进涉水相关法律法规的实施和监督。

  二是基于系统思想,制定水资源政策和行动方案。在国家层面制定水资源政策,在地方层面制定水资源开发利用的行动方案,都应考虑“水资源-经济社会-生态环境”的相互联系,考虑流域“山水林田湖”各要素的联系和相互影响。在不同层面,结合经济社会发展和生态环境保护目标和优先领域,制定水资源政策和相关行动方案,保障水资源与经济社会、生态环境要素的协调。

  三是完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。依照水资源以流域为单元实施综合管理的做法,进一步明晰中国七大流域与区域、中央和地方的水利事权划分。依法加强流域管理机构的职能,推进以流域为单元的水资源综合管理,依法发挥流域机构在流域规划管理、防洪和水资源统一调度、河湖管理以及监督考核和综合执法等方面的职能和作用。

  四是加强解决地方涉水问题的跨部门协调。以实施河长制为契机,建立省、市、县、乡四级河长之间以及地方涉水问题不同部门之间的协调机制,协调水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复等涉及的利益和责任。通过依法依规落实河长责任,协调整合各方力量,促进河湖资源的管理保护,探索加强水资源综合管理的体制。

  (作者简介:李原园,教授级高级工程师,主要从事水利规划和战略研究。)


发布时间:2018年04月03日
网站简介 |  网站大事记 |  联系方式 |  免责声明
Copyright 2001-2011 YRCC.CN All Rights Reserved.
豫ICP备 14028857号 水利部黄河水利委员会版权所有
主办:水利部黄河水利委员会 承办:黄河网站 技术支持:信息中心

黄委总机:0371-66022222 地址:郑州市金水路11号 邮编:450004 黄河网站电话:0371-66023875 66023838 66023861
投稿信箱:hhw@yrcc.gov.cn QQ:1029849573